ที่มาภาพ: infomatique

"การเสนอกฎหมายของประชาชนมันก็เหมือนเล่นลิเก"

บุญยืน ศิริธรรม ตัวแทนเครือข่ายผู้บริโภค กล่าวขึ้นในฐานะประชาชนคนหนึ่งที่ผลักดันให้มีการแก้ไขกฎหมายหลายๆ ฉบับด้วยการเข้าชื่อหนึ่งหมื่นชื่อ หลังผ่านประสบการณ์มากว่า 10 ปี บทเรียนที่สรุปได้คือ รัฐธรรมนูญก็เพียงเขียนบทให้ประชาชนมาเล่นลิเกเท่านั้น

"ประชาชนเสนอชื่อกฎหมายได้ แต่ก็มีสิทธิ์แค่เสนอ ไม่สามารถผลักดันให้ถึงที่สุด ให้สิทธิ์มาแต่ไม่ตลอดสาย" บุญยืนกล่าว

การเข้าชื่อเสนอกฎหมายประชาชนเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นครั้งแรกจากรัฐธรรมนูญพ.ศ. 2540 และกฎหมายลูกอย่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 โดยกำหนดว่าประชาชนห้าหมื่นชื่อร่วมกันเสนอกฎหมายได้โดยกรอกแบบฟอร์มพร้อมแนบสำเนาบัตรประจำตัวประชาชน และสำเนาทะเบียนบ้าน แต่ก็พบว่า กลไกดังกล่าวเป็นเรื่องยากเกินไปสำหรับประชาชนธรรมดาที่จะระดมชื่อให้ครบห้าหมื่นชื่อได้ ความพยายามแต่ละครั้งต้องสิ้นเปลืองเวลาและทรัพยากรไปกับการรวบรวมสำเนาทะเบียนบ้านที่คนส่วนใหญ่ไม่ได้พกติดตัว ต่อมารัฐธรรมนูญ 2550 จึงเปลี่ยนให้การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนลดเหลือเพียงหนึ่งหมื่นรายชื่อเท่านั้น

แต่อย่างไรก็ดี มาจนวันนี้ ก็ยัง "ไม่มี" กฎหมายประชาชนสักฉบับเดียวที่ผลักผ่านสภาได้สำเร็จและประกาศใช้ในที่สุด

บุญยืนกล่าวว่า ที่ผ่านมา แม้ภาคประชาชนจะแข็งขันในการจัดทำเอกสาร จัดเวทีสื่อสารแล้วชวนคนมาร่วมลงชื่อในกฎหมาย แต่ต่อให้ภาคประชาชนเพียรพยายามเพียงใด ก็ยังเต็มไปด้วยอุปสรรค เช่น หากกฎหมายฉบับใดที่เกี่ยวข้องกับการเงินก็ติดเงื่อนไขว่าต้องให้นายกรัฐมนตรีลงนามรับรอง เมื่อเข้าไปอยู่ในรัฐสภาแล้วก็ไม่รู้ว่าเมื่อไรวิปของสภาจะหยิบกฎหมายขึ้นมาพิจารณา แถมบางครั้งรัฐสภาก็อาจตีความว่าร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอไม่เข้าข่ายเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชนและแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ

นั่นคือ ขั้นตอนต่างๆ ยังขึ้นกับดุลพินิจ ซึ่งอาจไม่สอดคล้องกับความกระตือรือล้นของประชาชนที่ต้องการมีส่วนร่วมในการผลักดันกฎหมาย

4 ปี ไร้ร่องรอยของพ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

แม้ปัจจุบันจะมีพ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอกฎหมายพ.ศ. 2542 แต่กฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายลูกตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 หลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2550 รัฐบาลจึงมีหน้าที่ต้องออกพ.ร.บ.การเข้าชื่อฉบับใหม่ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ แม้เราจะมีรัฐบาลผ่านมาหลายชุด นายกรัฐมนตรีหลายคน แต่ความคืบหน้าในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเสนอชื่อกฎหมายของประชาชนฉบับใหม่กลับเงียบยิ่งกว่าเสียงกระซิบ

ปัจจุบันมีร่างกฎหมายเรื่องการเข้าชื่อเสนอกฎหมายทั้งสิ้น 6 ฉบับ คือ ฉบับที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี (สมัยอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ) ฉบับพรรคพลังประชาชน ฉบับพรรคประชาธิปัตย์ซึ่งเสนอโดย ดร.ผุสดี ตามไท ฉบับพรรคประชาธิปัตย์ซึ่งเสนอโดยนายวิชัย ล้ำสุทธิ และร่างกฎหมายการเข้าชื่อที่เกิดจากการระดมหนึ่งหมื่นชื่อของประชาชน ซึ่งมีทั้งร่างกฎหมายที่เสนอโดยดร.ภูมิ มูลศิลป์ และฉบับสถาบันพระปกเกล้า

ใจความสำคัญที่น่าติดตามในร่างพ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย มีหลายประเด็นดังต่อไปนี้  

หนึ่ง ใช้แค่เลข 13 หลัก แค่สำเนาบัตรประชาชน หรือต้องมีสำเนาทะเบียนบ้านด้วย

การเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามกฎหมายเดิมมีเงื่อนไขว่า ผู้ลงนามจะต้องกรอกแบบฟอร์ม ข.ก.1 พร้อมแนบสำเนาบัตรประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้าน ซึ่งหลักเกณฑ์ดังกล่าวเป็นเรื่องยาก เพราะคนส่วนใหญ่ไม่พกสำเนาทะเบียนบ้านติดตัว อีกทั้งยิ่งมีเอกสารประกอบมากเท่าไรก็หมายความว่าจะต้องมีค่าใช้จ่ายในการทำสำเนามากขึ้นตามตัว

ประเด็นใหญ่ที่สนใจกันมากจึงอยู่ที่ว่ากฎหมายเข้าชื่อกฎหมายฉบับใหม่จะกำหนดให้ใช้หลักฐานระบุตัวอย่างไรบ้าง บางคนเสนอว่าใช้สำเนาบัตรประชาชนก็พอ ไม่ต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้าน บ้างเสนอว่าไม่ต้องใช้สำเนาอะไรเลย แค่กรอกเลข 13 หลักของบัตรประชาชนดังเช่นร่างของดร.ภูมิ มูลศิลป์

ขณะเดียวกัน บางฝ่ายกังวลว่าการกรอกแค่เลข 13 หลักง่ายต่อการปลอมแปลง เพราะเพียงดูจากฐานข้อมูลผู้มีสิทธิเลือกตั้งก็สามารถเอาเลข 13 หลักของคนอื่นมาได้ และหากไม่มีสำเนาประกอบ การกรอกชื่ออาจสะกดผิดได้

สอง กำหนดระยะเวลาว่ารัฐสภาต้องดำเนินการภายในกี่วัน

ประชาชนต้องระดมชื่อกันให้เหนื่อยแต่เมื่อเข้าสภาไปแล้วก็เหมือนตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ เพราะไม่อาจคาดหวังหรือประเมินล่วงหน้าได้ว่ากฎหมายที่ประชาชนหมายปองจะถูกวิปรัฐบาลหยิบยกมาเข้าคิวพิจารณาในวันใด ระดมหนึ่งหมื่นชื่อแล้วเสนอเข้าสภาไปแล้วอาจจะถูกดองไว้นานจนยุบสภาไปเลยก็เป็นได้

หลายองค์กรที่เสนอกฎหมายเห็นประสบการณ์ส่วนนี้แล้วว่า ควรเพิ่มเติมให้ชัดเจนลงไปในร่างกฎหมายการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย กำหนดระยะเวลาให้ชัดว่าหลังประชาชนเสนอกฎหมายแล้ว รัฐสภาต้องหยิบมาพิจารณาภายในกี่วัน แต่หลายฝ่ายก็ยังคัดค้านว่า เขียนกฎหมายกำหนดหน้าที่ของรัฐสภาแบบนี้อาจจะไม่ได้ เพราะกฎหมายที่เสนอโดยส.ส. หรือเสนอโดยคณะรัฐมนตรีเอง หลายฉบับก็ถูกดองเค็มไม่ต่างกัน

ดังนั้น สิ่งที่พอกำหนดไว้ในกฎหมายได้ตอนนี้ คือ กำหนดระยะเวลาการทำงานของรัฐสภา ว่า เมื่อได้รับร่างกฎหมายกับรายชื่อจากประชาชนแล้ว จะต้องตรวจสอบความถูกต้องของเอกสารให้แล้วเสร็จภายในกี่วัน อย่างน้อยก็เพื่อไม่ให้เรื่องหยุดอยู่กับที่ในชั้นแรกนานจนเกินไป

สาม ช่องทางในการรวบรวมรายชื่อ และองค์กรที่เกี่ยวข้อง

เดิม ช่องทางในการเสนอกฎหมายมีสองช่องทาง คือ หนึ่ง ประชาชนเขียนกฎหมายเองแล้วรวบรวมรายชื่อให้ครบหนึ่งหมื่นชื่อเอง หรือสอง ประชาชนทำร่างกฎหมายแล้วเสนอให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ทำหน้าที่ช่วยรวบรวมรายชื่อให้

สำหรับกรณีร่างกฎหมายที่ให้กกต.ช่วยรวบรวมรายชื่อให้นั้น มีข้อสงสัยจากภาคประชาชนว่า กกต.มีความพร้อมในการทำงานนี้หรือไม่ เพราะลำพังแค่การเลือกตั้งทั่วประเทศก็เป็นภาระหนักเอาการอยู่แล้ว และมีความลักลั่นว่าไม่มีเงื่อนไขเรื่องระยะเวลากำหนดกกต.จะต้องผูกพันหน้าที่นี้กับประชาชนโดยดำเนินการให้เสร็จภายในกี่วัน กระบวนการดังกล่าวจึงไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง และไม่มีเงื่อนไขความรับผิดชอบ

ดังนั้น ในร่างกฎหมายฉบับต่างๆ จึงมีข้อเสนอให้ยกเลิกช่องทางนี้เสีย ขณะที่หลายฝ่ายยังเสนอให้คงไว้เพราะเห็นว่ามีไว้ดีกว่าไม่มี เพราะอย่างน้อยกกต.ก็มีช่องทางท้องถิ่นกระจายอยู่ทั่วประเทศ

สี่ องค์กรที่ช่วยร่างกฎหมาย และงบประมาณช่วยเหลือ

มีความเห็นว่าการร่างกฎหมายไม่ใช่เรื่องง่าย ยากที่ประชาชนทั่วไปจะร่างกฎหมายได้เอง ด้วยเหตุนี้จึงมีข้อเสนอให้มีองค์กรที่ออกมาทำหน้าที่ช่วยประชาชนร่างกฎหมาย บ้างเสนอว่าสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาควรรับหน้าที่นี้ ขณะที่ในร่างกฎหมายหลายฉบับเสนอว่าให้องค์การปฏิรูปกฎหมายเข้ามาทำหน้าที่ดังกล่าว

นอกจากนี้ เนื่องจากการร่างกฎหมายเป็นกิจกรรมที่ต้องมีทุนทรัพย์ เช่น ค่าใช้จ่ายในการถ่ายเอกสาร การจัดเวทีประชาพิจารณ์รับฟังความเห็นในกฎหมาย ดังนั้น จึงมีผู้เสนอว่าควรมีหน่วยงานที่จัดสรรงบประมาณเพื่อการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยอาจตั้งเป็นกองทุนพัฒนาการเมืองขึ้นมาใหม่เพื่อดำเนินการเรื่องนี้โดยเฉพาะ

อย่างไรก็ดี ยังมีคำถามอีกหลายประการเกี่ยวกับการระดมชื่อเสนอกฎหมาย ซึ่งไม่ปรากฏในร่างพ.ร.บ.ฉบับใดเลย เช่น เรื่องสัดส่วนของกรรมาธิการพิจารณากฎหมาย ซึ่งกำหนดว่าสำหรับร่างกฎหมายภาคประชาชนจะต้องมีตัวแทนของภาคประชาชนที่เสนอชื่อกฎหมายเข้าไปนั่งเป็นกรรมาธิการจำนวนหนึ่งในสามของคณะ แต่มีความไม่ชัดเจนว่า กรณีที่มีร่างประชาชนเสนอเข้าไปพิจารณาคู่ขนานพร้อมกันหลายฉบับ จะจัดแบ่งสัดส่วนกันอย่างไร

“กฎหมายที่มีคนคัดค้านมาก เช่นเรื่องผู้เสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข ที่สุดท้ายแล้วมีกฎหมายเสนอโดยประชาชนถึงสามฉบับ สัดส่วนโควต้ากรรมาธิการจะเป็นอย่างไร” สารี อ๋องสมหวัง จากมูลนิธิเพื่อผู้บริโภคกล่าว

นอกจากนี้ทั้งรัฐธรรมนูญและกฎหมายลูกก็ไม่ได้ระบุว่า ในกรณีที่กฎหมายผ่านเข้าไปจนถึงชั้นวุฒิสภาแล้ว การตั้งคณะกรรมาธิการของวุฒิสภาจะยังคงมีสัดส่วนหนึ่งในสามจากภาคประชาชนหรือไม่

สำหรับกรณีที่ร่างกฎหมายของประชาชนที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับการเงินและต้องรอให้นายกรัฐมนตรีลงนามรับรอง สารี อ๋องสมหวัง เสนอว่าควรกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องชี้แจงเหตุผลในรัฐสภาด้วย ว่าเพราะเหตุใดจึงไม่ลงนามรับรองร่างกฎหมายประชาชน

อย่างน้อยที่สุด ร่างกฎหมายการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนซึ่งค้างการพิจารณามาจากสภาที่แล้วทั้งสิ้น 6 ฉบับ เมื่อรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะยุบสภา กฎหมายต่างๆ อยู่ในภาวะแช่แข็งและรอว่าหลังเลือกตั้งและเปิดสภาขึ้นใหม่ รัฐบาลชุดใหม่จะรับร่างต่างๆ ร่างใดบ้างขึ้นมาพิจารณาต่อ หากรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตรไม่ร้องขอต่อรัฐสภาเพื่อชุบชีวิตให้กฎหมายเหล่านั้น การผลักดันร่างพ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ซึ่งเป็นกลไกพื้นฐานสำคัญในการมีส่วนร่วมของประชาชน ก็จะถอยหลังไปนับที่ศูนย์อีกครั้งหนึ่ง

คิดว่าการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ควรต้องใช้หลักฐานระบุตัว อย่างไรบ้าง