หลักการ

มีหลายหน่วยงานพยายามเสนอ “ร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย” ฉบับใหม่ สิ่งที่ต้องจับตาคือ จะมีเงื่อนไขใดบ้างในการลงนามเสนอกฎหมายของประชาชน เช่น ต้องแนบเอกสารอะไรบ้าง เพียงเลข 13 หลัก? ใช้สำเนาบัตรประชาชน? หรือต้องรวมถึงสำเนาทะเบียนบ้าน?                                                                                                 

หนึ่งในความพยายามพัฒนาประชาธิปไตยทางตรงที่เกิดขึ้นช่วงปฏิรูปการเมืองหลังพฤษภาทมิฬ คือการกำหนดให้ประชาชน 50,000 คนเสนอกฎหมายได้ แต่กว่าจะเสนอกฎหมายได้ ก็มักตกม้าตายกลางทางทั้งเพราะล่าชื่อไม่ครบ ตรวจสอบรายชื่อล่าช้า เอกสารไม่ครบ ฯลฯ สิ่งเหล่านี้กำลังจะเปลี่ยนไปหรือไม่ ขึ้นอยู่กับกฎหมายลูกของรธน. 50 ว่าด้วยการเสนอชื่อฯ

ปัจจุบัน การเสนอชื่อประชาชนจำนวน 10,000รายชื่อก็จะสามารถเสนอกฎหมายได้ และหากมี 50,000 รายชื่อ ก็จะสามารถเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญได้

การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เริ่มมีขึ้นครั้งแรกในเมืองไทยภายหลังจากการใช้รัฐธรรมนูญ 2540 ที่หวังให้เป็นอีกช่องทางหนึ่งในการมีส่วนร่วมทางตรงของประชาชน

แม้ว่าข้อกำหนดนี้จะสร้างความตื่นตัวของประชาชนไม่น้อย แต่ปรากฏว่าการเสนอกฎหมายของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ 2540 และพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน พ.ศ. 2542 กลับไปไม่ถึงฝั่ง ความยากของการเสนอกฎหมายประชาชน
แม้จะมีความพยายามผลักดันกฎหมายออกมาจากภาคประชาชนหลายฉบับ แต่ส่วนใหญ่ตกม้าตายกลางทาง เพราะเงื่อนไขที่กำหนดไว้ระบุว่าต้องรวบรวมรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งถึง 50,000 ชื่อ พร้อมทั้งแนบสำเนาบัตรประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้าน พร้อมลงนามรับรองสำเนา

ประสบการณ์ที่ผ่านมาชี้ว่า จำนวน 50,000 ชื่อ เป็นจำนวนที่มากเกินกำลังของประชาชนธรรมดาซึ่งไม่มีมวลชนใดๆ อีกทั้งเงื่อนไขที่ต้องแนบสำเนาทะเบียนบ้านก็เป็นเงื่อนไขหลักที่ทำให้การล่าชื่อทำได้ไม่สำเร็จ เพราะคนจำนวนมากย้ายถิ่นฐานออกจากภูมิลำเนาเพื่อไปทำงานต่างถิ่น โดยส่วนใหญ่ไม่ได้พกสำเนาทะเบียนบ้านติดตัว

กฎหมายประชาชนหลายฉบับจึงแท้งกลางทาง แม้จะมีกฎหมายบางฉบับที่ล่าชื่อได้ถึงห้าหมื่นชื่อ พร้อมเอกสารแนบครบถ้วน แต่ก็ยังเจออุปสรรคระลอกต่อมา คือหลังจากยื่นเรื่องไปแล้ว กลับพบว่ากระบวนการตรวจสอบรายชื่อล่าช้าเสียจนข้อเสนอของภาคประชาชนตกไป

เช่นกรณีของร่างพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ที่ล่ารายชื่อได้ 52,837 ชื่อ แล้วยื่นเข้ารัฐสภาไปเมื่อวันที่ 26 มีนาคม 2544 และผ่านกระบวนการตรวจสอบรายชื่อซึ่งเสร็จสิ้นหลังจากเวลาผ่านไปถึง 7 เดือน

กว่าที่สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรจะนำรายชื่อผู้เสนอกฎหมายไปปิดประกาศเพื่อให้ผู้มิได้ยื่นชื่อได้ยื่นคำร้องคัดค้านโดยมีกำหนดระยะเวลา 20 วันตามขั้นตอนถัดมาของกระบวนการ แต่ปรากฏว่าระหว่างนั้น ข้อเสนอของภาคประชาชนมีอันต้องตกไป เพราะฝ่ายการเมืองโดยคณะรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้เสนอกฎหมายที่มีเนื้อหาทำนองเดียวกันให้สภาพิจารณาเร่งด่วน โดยให้เหตุผลว่าเพื่อดำเนินตามนโยบายรัฐบาล ซึ่งไม่สามารถชะลอเรื่องจนกระบวนการเข้าชื่อของประชาชนเสร็จสิ้นได้

ทบทวนปัญหา ออกหลักเกณฑ์ใหม่
จากปัญหาที่พบมา เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 จึงมีการเสนอให้แก้เงื่อนไข โดยลดจำนวนการระดมชื่อจากเดิม 50,000 ชื่อ ให้เหลือเพียง 10,000 รายชื่อ

แนววิธีและหลักเกณฑ์ที่ละเอียดลงไปเกี่ยวกับการเข้าชื่อเพื่อเสนอกฎหมาย เช่น ต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้านหรือไม่ จะถูกกำหนดในกฎหมายลูกของรัฐธรรมนูญ คือ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ที่ต้องร่างเนื้อหาขึ้นใหม่ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ 50 เพื่อนำมาใช้แทนกฎหมายลูกฉบับเก่าที่ออกมาเมื่อปี 2542 ตามรัฐธรรมนูญ 2540

ล่าสุด มีความพยายามผลักดันร่างกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อจากหลายฝ่าย เริ่มแรกที่การผลักดันโดยสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเสนอเข้าคณะรัฐมนตรีไปเมื่อวันที่ 22 ก.ค. 51 และต่อมา ในวันที่ 4 พ.ย. 51 คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ยกร่างกฎหมายนี้เสนอคณะรัฐมนตรีเช่นกัน ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติให้นำทั้งสองร่างไปผนวกเข้าด้วยกัน

สาระสำคัญของร่างฉบับนี้ (อ้างอิงจากร่างของส.ส. เพราะฉบับของกฤษฎีกายังไม่เป็นที่เปิดเผย) คล้ายคลึงกับกฎหมายฉบับพ.ศ. 2542 เปลี่ยนเพียงจำนวนผู้เข้าชื่อให้ลดเหลือ 10,000 รายชื่อ สาระอื่นๆ ยังคงคล้ายเดิม

นอกจากนี้ ยังมีร่างของสถาบันพระปกเกล้า ที่ร่วมกับมูลนิธิเอเชีย ยกร่างกฎหมายขึ้น เนื้อหาในรายละเอียดมีหลายส่วนที่เพิ่มเติมเข้ามา ได้แก่

1.ผู้ที่มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย คือผู้ที่มีสิทธิเลือกตั้งและไม่ได้อยู่ระหว่างต้องห้ามมิให้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

การกำหนดมิให้ผู้ที่อยู่ระหว่างเว้นวรรคทางการเมืองมีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เป็นเรื่องใหม่ เมื่อเทียบกับร่างอื่นๆ ซึ่งกำหนดว่าผู้มีสิทธิเข้าชือ่เสนอกฎหมายคือผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ซึ่งรัฐธรรมนูญ 50 มิได้กำหนดห้ามผู้เว้นวรรคทางการเมืองไปใช้สิทธิเลือกตั้งเช่นกัน

2. การเข้าชื่อของประชาชน แนบเอกสารประกอบเพียงแค่สำเนาบัตรประชาชน ไม่ต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้านตามกฎหมายเดิม

3. กำหนดกลไกในการช่วยเหลือประชาชนในการเสนอกฎหมาย เช่นการหาทุนสนับสนุนจากกองทุนสนับสนุนการเมืองภาคพลเมือง และการช่วยยกร่างกฎหมายจากองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย

4. มีการกำหนดกรอบเวลาการตรวจสอบรายชื่อว่าต้องตรวจสอบให้เสร็จภายใน 45 วัน

5. ขยายเวลาในกรณีที่ต้องหารายชื่อเพิ่มเติมเมื่อตรวจสอบพบว่ารายชื่อไม่ครบ จากเดิม 30 วัน เป็น 90 วัน

จะเห็นได้ว่า สาระสำคัญของกฎหมายการเข้าชื่อทั้งสองฉบับมีความแตกต่างกันอย่างมาก สำหรับฉบับของสถาบันพระปกเกล้านั้น เลือกใช้วิธีระดมชื่อประชาชนให้ครบหมื่นชื่อ โดยขณะนี้อยู่ระหว่างการเสนอให้สภาพัฒนาการเมืองเป็นช่วยระดมรายชื่อของประชาชนให้ครบ

ข้อมูลที่เกี่ยวข้อง :
สถาบันพระปกเกล้าเชิญร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมาย