หลังจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เห็นชอบ พ.ร.บ.การเดินเรือในน่านน้ำไทย พ.ศ.2456 ฉบับที่ 17 (แก้ไขเพิ่มเติม) และบังคับใช้เมื่อ 23 กุมภาพันธ์ 2560 ก่อให้เกิดผลกระทบในวงกว้างต่อประชาชนและชุมชนที่มีวิถีชีวิตทั้งทางทะเล และลำน้ำต่างๆ ทั่วประเทศ โดยเฉพาะ อาคารบ้านเรือนของประชาชนซึ่งดำรงอยู่ในรูปแบบของวิถีชีวิตชุมชนชายฝั่งและชุมชนริมน้ำกลายเป็นสิ่งลุกล้ำลำน้ำที่กลายเป็ชุนความผิดทางอาญาซึ่งทั้งโทษปรับและจำคุก ส่งผลให้ชุมชนชายฝั่งและชุมชนริมน้ำได้รับผลกระทบทันทีนับแต่ประกาศใช้กฎหมายดังกล่าว ปัญหาดังกล่าวส่งผลให้คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ต้องใช้มาตรา 44 ประกาศคำสั่งคสช.ที่ 32/2560 โดยกำหนดให้ชะลอการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้บางมาตราออกไป 

 

 

พ.ร.บ.การเดินเรือในน่านน้ำไทยฯ ผ่านความเห็นชอบจาก สนช. ตั้งแต่ 17 พฤศจิกายน 2559 ด้วยคะแนนเสียงเห็นชอบ 182 เสียง โดยไม่มีเสียงคัดค้าน ร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ถูกเสนอโดยคณะรัฐมนตรีของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา สำหรับเหตุผลในการแก้ไขกฎหมายเนื่องจาก“ปัจจุบันมีอาคารและสิ่งล่วงล้ำลำน้ำโดยไม่ได้รับอนุญาตเพิ่มมากขึ้น จึงสมควรแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติสำหรับเจ้าท่าในการดำเนินการเกี่ยวกับอาคารหรือสิ่งอื่นใดที่ปลูกสร้างดังกล่าว และแก้ไขเพิ่มเติมบทกำหนดโทษให้มีความเหมาะสมมากยิ่งขึ้น...” จึงนำมาสู่การแก้ไขพ.ร.บ.ฉบับนี้  

 

สำหรับเนื้อหาสำคัญซึ่งเป็นประเด็นปัญหาคือ "การล่วงล้ำลำน้ำ" โดยสนช.ได้ปรับเปลี่ยนอัตราโทษปรับให้มีเพิ่มขึ้นเป็นสองเท่า และมีการเพิ่มโทษจำคุกทางอาญาซึ่งเป็นเรื่องใหม่ที่ไม่เคยมีมาก่อน กล่าวคือ หากผู้ใดมีที่อยู่อาศัยหรือมีสิ่งปลูกสร้างต่างๆ ซึ่งที่ล่วงลำไปในแม่น้ำ ลําคลอง บึง อ่างเก็บน้ำ ทะเลสาบ หรือทะเลภายในน่านน้ำไทย ซึ่งเป็นทางสัญจรของประชาชน โดยไม่ได้รับการอนุญาตจากเจ้าท่า ต้องจ่ายค่าปรับตารางเมตรละ 1,000 บาท ไม่เกิน 20,000 บาท หรือโทษจำคุกทางอาญาไม่เกิน 3 ปี หรือทั้งจำทั้งปรับ อีกทั้งยังมีโทษปรับรายวัน หากฝ่าฝืนคำสั่งของเจ้าท่าที่ให้รื้อถอนและแก้ไขอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างที่ผิดกฎหมายดังกล่าวอีกตารางเมตรละไม่เกิน 20,000 บาท ต่อวัน แต่ถ้าได้รับอนุญาตก็ต้องเสียค่าเช่าอีกโดยคิดเป็นรายปีตารางเมตรละไม่น้อยกว่า 50 บาท 

 

มาตรา 118 ผู้ใดฝ่าฝืนมาตรา 117 หรือผู้ใดได้รับอนุญาตตามมาตรา 117 แล้ว ปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งอื่นใดไม่เป็นไปตามที่ได้รับอนุญาต ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสามปีหรือปรับ โดยคำนวณตามพื้นที่ของอาคารหรือสิ่งอื่นใดในอัตราไม่น้อยกว่าตารางเมตรละหนึ่งพันบาทแต่ไม่เกิน ตารางเมตรละสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ และต้องระวางโทษปรับรายวันวันละไม่เกินตารางเมตรละ สองหมื่นบาทตลอดเวลาที่ฝ่าฝืนคำสั่งของเจ้าท่าตามมาตรา 118 ทวิ วรรคหนึ่ง หรือจนกว่าจะได้ปฏิบัติ ให้ถูกต้อง โดยคำนวณตามพื้นที่ของอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างดังกล่าว

 

สำหรับพ.ร.บ.การเดินเรือในน่านน้ำไทยฯ ฉบับที่ 16 ก่อนการแก้ไขของสนช. กำหนดว่ากรณีมีการปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งอื่นๆ ล่วงล้ำลำน้ำโดยไม่ได้รับอนุญาตตามมาตรา 118 จะต้องจ่ายโทษปรับตารางเมตรละ 500 บาทแต่ไม่เกิน 10,000 บาท ไม่มีโทษจำคุก

 

 

 

การบังคับใช้พ.ร.บ.การเดินเรือในน่านน้ำไทยฯ เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2560 ก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนที่มีบ้านเรือนและสิ่งปลูกสร้างล่วงล้ำลำน้ำและทะเล โดยมีประชาชนในหลายพื้นที่ทั่วประเทศไทยได้รับผลกระทบและออกมาคัดค้านจำนวนมาก โดยประชาชนในแต่ละพื้นที่ต่างร้องเป็นเสียงเดียวกันว่าได้รับความเดือนร้อนอย่างมาก เนื่องจากอัตราโทษปรับที่สูง และการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ประชาชนไม่รู้ล่วงหน้ามาก่อน โดยประชาชนเสนอให้ชะลอการบังคับใช้พ.ร.บ.ฉบับนี้ออกไปก่อน และเสนอให้รัฐบาลแก้ไขให้เหมาะสมและสอดคล้องกับวิถีชีวิตของประชาชน

 

สำหรัับตัวอย่างผลกระทบ เช่น จังหวัดหนองคายมีเกษตรกรทำกระชังปลายื่นไปในแม่น้ำโขงซึ่งถือเป็นลำน้ำที่จะต้องขออนุญาตกับกรมเจ้าท่าและต้องจ่ายค่าธรรมเนียม ประมาณ 3,000 กระชัง  ซึ่ง ผู้เลี้ยงปลากระชังต้องมายื่นคำร้องขออนุญาตจากกรมเจ้าท่าเป็นใบอนุญาต ฉบับละ 100 บาท และค่าธรรมเนียมตรวจสิ่งล่วงล้ำลำน้ำ ครั้งละ 50 บาท กล่าวคือ จะมีการพิจารณาเก็บเงินค่ากระชังตารางเมตรละ 500 บาท ค่าธรรมเนียมเชิงธุรกิจ ตารางเมตรละ 200 บาท เกษตรกรคนหนึ่งเลี้ยงปลาในกระชังประมาณ 50-200 กระชัง หากคิดอัตราตามนี้จะต้องจ่ายค่าปรับคนละประมาณ 50,000-100,000 บาท เป็นอย่างต่ำ คิดทั้งจังหวัดเกษตรกรทั้ง 3,000 รายจะต้องจ่ายค่าปรับประมาณ 57 ล้านบาท ซึ่งแม้ว่าเกษตรกรจะขายปลาได้เงินมาก รายจ่ายก็มากตามไปด้วยเช่นกัน

 

หรือ ประชาชนหมู่บ้านปันหยี จังหวัดพังงา ยื่นหนังสือต่อผู้ว่าราชการจังหวัดพังงา คัดค้านพ.ร.บ.ดังกล่าว โดยกำนันตำบลเกาะปันหยี  กล่าวว่า "เกาะปันหยีเป็นหมู่บ้านกลางน้ำ และดำเนินการใช้ชีวิตมากว่า 300 ปีแล้ว บ้านเรือนของชาวบ้านได้ปลูกสร้างอยู่กลางน้ำ บางส่วนมีการดำรงชีพด้วยการทำประมง จากประกาศการใช้กฎหมายดังกล่าวทำให้ผู้ครอบครองสิ่งปลูกสร้างที่ล่วงล้ำลำน้ำ รวมทั้งผู้อยู่อาศัยอยู่ริมทะเล ในพื้นที่ป่าชายเลน ผู้ประกอบอาชีพประมงชายฝั่ง เลี้ยงปลากระชัง ได้รับผลกระทบโดยตรง..."

 

จากการรายงานข่าวของสำนักข่าวต่างๆ ทำให้พอทราบว่าประชาชนที่มีที่อยู่อาศัย ทำมาหากิน และมีวิถีชีวิตอยู่กับลำคลอง แม่น้ำ และทะเล ในอีกหลายจังหวัดได้รับผลกระทบ เช่น หนองคาย ชุมพร สตูล อุตรดิตถ์ กระบี่ เชียงใหม่ กำแพงเพชร พิจิตร มุกดาหาร ตรัง สุราษฎร์ธานี พิษณุโลก สมุทรปราการ พังงา ตราด ตรัง เพชรบุรี และสมุทรสงคราม เป็นต้น

 

 

ผลกระทบจากพ.ร.บ.การเดินเรือในน่านน้ำไทยฯ ส่งผลให้คสช.ต้องใช้อำนาจตามมาตรา 44 แก้ไขปัญหาที่ตัวเองก่อขึ้น โดยเมื่อวันที่ 4 กรกฎาคม 2560มีการประกาศ “คำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 32/2560 เรื่อง การบรรเทาความเสียหายให้แก่ประชาชนในกรณีปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งอื่นใดล่วงล้ำลำแม่น้ำ” ซึ่งมีเนื้อหาสาระให้ชะลอการเก็บค่าปรับเพื่อการบรรเทาความเสียหายให้แก่ประชาชนในกรณีปลูกสร้างอาคารหรือสิ่งอื่นใดล่วงล้ำลำน้ำ โดยกำหนดให้การบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ชะลอออกไปและผู้ที่เข้าข่ายว่ามีความผิดในการสร้างสิ่งปลูกสร้างหรืออาคารที่ล่วงล้ำลำน้ำ ถ้าได้แจ้งต่อเจ้าท่าภายใน 60 วัน นับแต่ประกาศคำสั่งคสช. จะได้ยกเว้นโทษปรับและโทษจำคุก

 

โดยประกาศคำสั่งของหัวหน้าคสช.ตามมาตรา 44 ไม่ได้เป็นการยกเลิกกฎหมาย แต่เป็นเพียงการชะลอการใช้กฎหมายเท่านั้น ซึ่งจะครบกำหนดในวันที่ 1 กันยายน 2560 หากประชาชนไม่ได้ทำการแจ่้งต่อเจ้าท่าภายในเวลาที่กำหนดจะต้องรับโทษตาม พ.ร.บ.การเดินเรือในน่านน้ำไทยฯ ทั้งนี้ควรกล่าวด้วยว่า ในคำสั่งหัวหน้าคสช.ฉบับนี้ เขียนยอมรับอย่างชัดเจนว่าปัญหาที่เกิดขึ้นเกิดจากการแก้ไข พ.ร.บ.ที่ไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง ทำให้กระทบต่อวิถีชีวิตของประชาชนทั้งกลุ่มเกษตรกร ชาวประมง และการอยู่อาศัยของชุมชนดั้งเดิมริมน้ำ 

 

 

นอกจากประเด็นการล่วงล้ำลำน้ำที่เป็นปัญหาใหญ่ของ พ.ร.บ.การเดินเรือในน่านน้ำไทยฯ ยังมีอีกประเด็นหนึ่งคือประเด็น "เจ้าท่า" ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจในการอนุญาตให้สร้างอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างที่ล่วงล้ำลำน้ำ เก็บค่าธรรมเนียมรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่ล่วงล้ำลำน้ำ มีอำนาจยึดทรัพย์สินที่รื้อถอนไว้ และสามารถนำสิ่งปลูกสร้างหรืออาคารที่ล่วงล้ำลำน้ำออกขายได้ในกรณีที่ไม่พบเจ้าของ นอกจากนั้นยังมีอำนาจในการออกใบอนุญาตสำคัญในการเดินเรือทางน้ำ เช่น การอนุญาตให้ใช้เรือ การจดทะเบียนเรือ เป็นต้น 

 

ประเด็นอำนาจเจ้าท่า แม้จะไม่มีการแก้ไขในสนช. และ "อธิบดีกรมเจ้าท่า" ก็เป็นเจ้าท่าตามกฎหมายมาแต่เดิม แต่อย่างไรก็ตามอธิบดีฯ สามารถมอบหมายอำนาจเจ้าท่าให้ผู้อื่นได้ ด้วยเหตุที่พื้นน้ำจืดและน้ำเค็มของประเทศไทยมีความกว้างขวาง อธิบดีฯ จึงจำเป็นต้องมอบอำนาจนี้ให้ผู้อื่นรับผิดชอบแทน ดังนั้นเมื่อพ.ร.บ.การเดินเรือในน่านน้ำไทยฯ ประกาศในราชกิจจานุเษกษา อธิบดีกรมเจ้าท่า จึงออก "คำสั่งกรมเจ้าท่า ที่ 123/2560" เมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2560 มอบอำนาจเจ้าท่าให้กับข้าราชการคือ "ผู้อำนวยการสำนักความปลอดภัยและสิ่งแวดล้อม" "ผู้อำนายการสำนักงานเจ้าท่าภูมิภาค" และ "ผู้อำนวยการสำนักงานเจ้าท่าภูมิภาคสาขา" ทำหน้าที่แทน 

 

ทั้งนี้ ก่อนเกิดพ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 อำนาจของเจ้าท่าอยู่ในมือข้าราชการ และเมื่อมีพ.ร.บ.การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ จึงมีการมอบอำนาจเจ้าท่าให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะเกิดขึ้นในช่วงปี 2547-2548 ที่มีการออกคำสั่งกรมเจ้าท่าอย่างน้อยสามฉบับ

 

ข้อน่าสังเกตสำหรับประเด็นการมอบอำนาจเจ้าท่า คือว่าการดึงอำนาจเจ้าท่าไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กลับที่ข้าราชการกรมเจ้าท่าอีกครั้ง น่าจะเป็นสาเหตุหนึ่งที่ส่งผลกระทบต่อประชาชนที่มีสิ่งปลูกสร้างบริเวณลำน้ำและทะเลต่างๆ ทั้งนี้ด้วยความไม่เข้าใจพื้นที่และวิถีชีวิตของประชาชนในพื้นที่ต่างๆ ของข้าราชการ จึงอาจทำให้การบังพ.ร.บ.ฉบับนี้ส่งผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้าง 

 

 

ความผิดพลาดในการออกกฎหมายฉบับนี้ส่วนสำคัญมาจากกระบวนการที่ขาดความชอบธรรมและการมีส่วนร่วมประชาชน แน่นอนว่าการออกกฎหมายในยุคที่รัฐสภามาจากการแต่งตั้งของทหาร และสมาชิกส่วนใหญ่ก็เป็นทหาร ย่อมต่างจากรัฐสภาในระบอบประชาธิปไตยที่สมาชิกเป็นตัวแทนของประชาชนเข้ามาทำหน้าที่พิจารณากฎหมาย

 

นอกจากนี้ข้อเท็จจริงในการพิจารณาพ.ร.บ.การเดินเรือในน่านน้ำไทยฯ พบว่า คณะกรรมมาธิการวิสามัญที่ถูกตั้งขึ้นมาจำนวน 15 คน เพื่อพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้ล้วนแล้วแต่เป็นคนที่ผู้ภูมิหลังมาจากระบบราชการ โดยส่วนใหญ่เป็นนายทหารเรือ รวมทั้งข้าราชการจากกรมเจ้าท่าซึ่งมีอำนาจตามพ.ร.บ.ฉบับนี้ ซึ่งจะเห็นได้ว่าไม่มีประชาชนผู้ที่เกี่ยวข้องและได้รับผลกระทบเข้ามามีส่วนร่วมในการพิจารณาพ.ร.บ.ฉบับนี้เลย 

 

หรือแม้กระทั่งในการเชิญบุคคลมาให้ความเห็นต่อคณะกรรมาธิการฯ ก็ไม่ได้เชิญบุคคลที่มีส่วนเกี่ยวข้อง ซึ่งอาจจะได้รับผลกระทบจากการแก้ไขกฎหมายฉบับนี้เข้ามาให้ความเห็น จะพบว่าผู้ที่เข้ามาให้ความเห็นต่อคณะกรรมาธิการทั้งหมดคือตัวแทนจากหน่วยงานภาครัฐ เช่น กระทรวงคมนาคม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ สำนักนายกรัฐมนตรี เป็นต้น