22 พฤษภาคมของทุกปี กลายเป็นวันสำคัญทางการเมืองไม่ใช่เพียงเพราะเป็นวันที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่นำโดย พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผู้บัญชาการทหารบก (ตำแหน่งในขณะนั้น) ทำการรัฐประหารรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร รัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่วันดังกล่าว คือจุดเริ่มต้นของการสถาปนาอำนาจ “ระบอบคสช.” ที่พยายามเปลี่ยนผ่านอำนาจแบบเผด็จการเต็มใบไปสู่ระบอบเผด็จการซ่อนรูปแม้จะมีการเลือกตั้ง
ในวาระครบรอบ 6 ปี การรัฐประหารของคสช. เราขอทบทวนถึงโครงสร้างอำนาจที่คสช. ถูกออกแบบไว้ให้คณะรัฐประหารสามารถอยู่กับสังคมไทยได้ไปอีกหลายปี โดยมีรายละเอียดดังนี้
หนึ่ง: พรรคทหารกับระบบเลือกตั้ง MMA
ในการเลือกตั้ง ปี 2562 นอกจาก คสช. จะเป็นทั้งคนเขียนกติกาแล้ว คสช. ยังมีตัวแทนในฐานะผู้เล่นในเกมส์การเลือกตั้ง นั้นก็คือ พรรคพลังประชารัฐ พรรคที่ใช้ชื่อเดียวกับนโยบายของรัฐบาลคสช. และมีแกนนำคนสำคัญเป็นคณะรัฐมนตรีในรัฐบาลประยุทธ์ และสมาชิกจากคสช. อาทิ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ อดีตรองหัวหน้าคสช. และรองนายกรัฐมนตรี ที่เข้ามาดำรงตำแหน่งประธานยุทธศาสตร์พรรค และมีข่าวคราวว่ากำลังจะขึ้นเป็นหัวหน้าพรรคคนต่อไป
โดยความสำเร็จของพรรคทหารที่ส่งขุนศึกอย่าง พล.อ.ประยุทธ์ คว้าตำแหน่งเก้าอี้นายกฯ มาได้ ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 หรือที่เรียกกันว่าระบบเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสม (Mixed Member Apportionment MMA) ที่มีจุดเด่นจากการใช้ “บัตรเลือกตั้งใบเดียว” ที่เอาผลคะแนนจากบัตรเลือกตั้งไปคำนวณคะแนนให้ทั้ง ส.ส. แบบแบ่งเขต และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ ไปด้วยกัน จึงเป็นผลให้พรรคการเมืองที่เน้นตัวบุคคลได้เปรียบ ซึ่งสอดคล้องกับนโยบาย “พลังดูด” ของพรรคพลังประชารัฐที่ใช้การดึงตัว ส.ส.เขตจากพรรคต่างๆ เข้ามา
นอกจากนี้ ภายใต้ระบบการเลือกตั้งนี้จะทำให้พรรคที่ชนะ ส.ส.แบบแบ่งเขตมาก จะได้จำนวน ส.ส.ทั้งหมดน้อยลง เช่นเดียวกับกรณีของพรรคเพื่อไทยที่ได้ ส.ส.เขตมาก แต่ไม่ได้รับ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อเลย ดังนั้น นี่จึงเป็นระบบที่ลงโทษพรรคใหญ่และทำให้ไม่มีพรรคไหนครองเสียงข้างมากในสภา และเป็นการเปิดทางให้พรรคพลังประชารัฐซึ่งมีที่นั่งเป็นลำดับที่สองชิงชัยไปแต่งตั้งรัฐบาล
หลังการเลือกตั้ง พรรคทหารและระบบเลือกตั้งแบบใหม่ต้องเผชิญหน้ากับสภาวะ “สภาเสียงปริ่มน้ำ” จนเกิดเป็นปรากฏการณ์ซื้อขายตัว ส.ส. หรือ ส.ส.งูเห่า กันครั้งมโหฬารเพื่อชิงความได้เปรียบในสภา ในขณะที่การทำงนตรวจสอบของสภาก็เป็นไปอย่างจำกัด ยกตัวอย่างเช่น การลงมติญัตติให้ตั้งคณะกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญเพื่อศึกษาผลกระทบจากการกระทำ ประกาศ และคำสั่งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และการใช้อำนาจของหัวหน้า คสช. ตามมาตรา 44 ที่ฝ่ายรัฐบาลไม่ยอมรับผลการลงมติจนต้องขอให้นับคะแนนใหม่และทำให้ผลการลงมติจากเห็นชอบเป็นไม่เห็นชอบแทน
สอง: พรรค ส.ว. กับอำนาจพิเศษ
นอกจากการมีพรรคทหารและระบบเลือกตั้งที่เอื้อแก่ตนเองแล้ว คสช. ยังมีกลไกพิเศษมาเพิ่มแต้มต่ออย่างวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง หรือ ส.ว.แต่งตั้ง จำนวน 250 คน และถึงแม้ว่ากระบวนการได้มาซึ่งส.ว. จะแบ่งออกเป็นสามส่วน แต่ทั้งหมดก็ล้วนยึดโยงกับคสช. กล่าวคือ ในส่วนของ ส.ว.กลุ่มอาชีพ และ ส.ว.กลุ่มที่ถูกสรรหา จะมีคสช. เป็นคนคัดเลือกด่านสุดท้าย ส่วน ส.ว.โดยตำแหน่ง 6 คน ก็เป็นผู้นำเหล่าทัพที่ทำงานให้คสช.
จากรายชื่อของ ส.ว. แต่งตั้ง 250 คน จะพบว่า มี 'คนหน้าซ้ำ' ที่ทำงานอยู่เครือข่ายของ คสช. อย่างน้อย 157 คน เช่น เคยเป็นสมาชิกคสช. หรือเคยมีตำแหน่งในในครม. หรือสภาแต่งตั้งโดยคสช. อีกทั้ง ยังมีกลุ่มคนที่มีฐานะเป็นญาติพี่น้องของบุคคลในรัฐบาล คสช. เช่น พล.อ.ปรีชา จันทร์โอชา น้องชายของ พล.อ.ประยุทธ์, พล.ร.อ.ศิษฐวัชร วงษ์สุวรรณ น้องชายของ พล.อ.ประวิตร รองนายกฯ ด้านความมั่นคง, พล.อ.ต.เฉลิมชัย เครืองาม น้องชายของ วิษณุ เครืองาม รองนายกฯ ด้านกฎหมาย เป็นต้น
โดย ส.ว. ชุดนี้มีวาระ 5 ปี ดังนั้นจึงมีอำนาจในการร่วมเลือกนายกรัฐมนตรีกับสภาผู้แทนราษฎรได้สูงสุดถึง 2 สมัย และด้วยเสียงของ ส.ว. ที่มีมากถึง 1 ใน 3 ของรัฐสภา และเสียงค่อนข้างเป็นเอกภาพ ดังนั้น ส.ว.แต่งตั้ง จึงเป็นปัจจัยสำคัญในการเลือกนายกฯ เพราะเป็นเสียงข้างมากที่สุดในรัฐสภา หรือพูดง่ายๆ ว่า มี เสียงจาก ส.ว.แต่งตั้ง ทำให้มีชัยไปเกือบครึ่ง
ที่ผ่านมา บทบาทของ ส.ว.ในการตรวจสอบรัฐบาลไม่ค่อยมีมากนัก โดย นพ.เจตน์ ศิรธรานนท์ ส.ว.แต่งตั้ง เคยกล่าวว่า ไม่มีหน้าที่อภิปรายสนับสนุนหรือปกป้องตัวบุคคล เว้นแต่อภิปรายถึงผลงานที่ผ่านมาว่าทำได้ดีอย่างไร แต่ไม่สามารถอภิปรายว่าที่ผ่านมาทำไม่ดี เนื่องจากเป็นหน้าที่ของ ส.ส.พรรคฝ่ายค้าน และ ส.ส.ฝ่ายรัฐบาล ที่จะดำเนินการ
นอกจากนี้ ส.ว.แต่งตั้ง ยังมีอำนาจพิเศษตามรัฐธรรมนูญ นั้นคือ การร่วมพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวกับการปฏิรูป หรือการลงมติเห็นชอบบุคคลในองค์กรอิสระ ซึ่งที่ผ่านมา ส.ว.แต่งตั้งได้มีการแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญชุดใหม่เข้าไปจำนวน 4 คน อีกทั้ง ส.ว.แต่งตั้ง ยังเป็นเงื่อนไขสำคัญในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะต้องใช้เสียง ส.ว. ถึง 1 ใน 3 ของวุฒิสภา เห็นชอบถึงจะแก้ไขรัฐธรรมนูญได้
สาม: นายกฯ คนนอก ในมือคสช.
ตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 กำหนดให้ ผู้ที่มีสิทธิดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต้องเป็นบุคคลที่พรรคการเมืองเสนอชื่อไว้ไม่เกิน 3 รายชื่อก่อนการเลือกตั้ง และผู้ที่จะได้รับการเสนอชื่อเป็นนายกฯ ต้องมาจากพรรคการเมืองที่มีส.ส.ไม่น้อยกว่าร้อยละ 5 ของสมาชิกทั้งหมด โดยในปี 2562 พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้รับเลือกเป็น ‘นายกฯในบัญชี’ ของพรรคพลังประชารัฐ เแม้ว่า พล.อ. ประยุทธ์ ไม่ได้ลงสมัครรับเลือกตั้ง ส.ส. หรือเป็นสมาชิกพรรคประชารัฐ และขึ้นเวทีปราศัยของพรรคพลังประชารัฐเพียงครั้งเดียว แต่ด้วยเสียจากพรรคทหาร พรรคร่วมรัฐบาล โดยเฉพาะเสียงจากพรรค ส.ว. ที่ไม่แตกแถว ทำให้ พล.อ. ประยุทธ์ ได้รับเลือกให้เป็นนายกรัฐมนตรี ด้วยคะแนน 500 เสียง และทำให้ทีมงานในยุคคสช. อย่างน้อย 11 คน จาก 36 คน ทำงานต่อ เช่น พล.อ. ประวิตร วงษ์สุวรรณ สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ หรือ พล.อ. อนุพงษ์ เผ่าจินดา
ตามอายุของรัฐบาลแล้วจะมีวาระดำรงตำแหน่งครั้ง 4 ปี โดยจะมีวาระดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วไม่เกิน 8 ปี ดังนั้น การที่ พล.อ.ประยุทธ์ จะเป็นนายกฯ ติดต่อกันสองสมัยก็เป็นไปได้จากเสียงสนับสนุนจาก ส.ว. หรือ ต่อให้ พล.อ. ประยุทธ์ เพลี่ยงพล้ำจากอำนาจ รัฐธรรมนูญ มาตรา 272 ก็ยังเปิดโอกาสให้มี ‘นายกฯ คนนอก’ ที่นอกเหนือไปจากรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอไว้ก็ได้ แต่ต้องอาศัยลงมติของสมาชิกรัฐสภาไม่น้อยกว่าสองในสามหรือคิดเป็น 500 จากทั้งหมด 750 เพื่อเสนอชื่อนายกฯ คนนอก ซึ่งถ้าดูจากเสียง ส.ว. ต่อให้มีนายกฯ คนนอกแบบหลัง น้ำหนักสำคัญก็ยังอยู่ที่คสช.
สี่: ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กร(ไม่)อิสระ
องค์กรอิสระที่ตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบการทุจริตอยู่มากมาย เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดิน, คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.), ศาลรัฐธรรมนูญ, คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.), คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.), คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ซึ่งโดยหลักการแล้วองค์กรเหล่านี้ต้องตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร ที่มาของผู้จะมาอยู่ในองค์กรอิสระก็จึงต้องเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร
หลังการรัฐประหาร คสช. ใช้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) สภาที่มาจากการแต่งตั้งของตัวเองเข้าไปคัดเลือกคนเข้าไปอยู่ในองค์กรอิสระและคัดเลือกคนที่ คสช. ไม่ต้องการออกไป ซึ่งจะเห็นได้จากการลงมติเห็นชอบและไม่เห็นชอบผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระของ สนช. ในหลายๆ ครั้งที่ผ่านมา อีกทั้ง คสช. ยังใช้ใช้อำนาจพิเศษทั้งออกประกาศ/คำสั่งคสช. และคำสั่งคสช. แทรกแซงกระบวนการสรรหาหรือต่ออายุให้กับองค์กรอิสระที่คสช. อยากให้อยู่ยาว
ที่ผ่านมา องค์กรอิสระที่มีบทบาทโดดเด่น คือ ศาลรัฐธรรมนูญ โดยถ้าดูตั้งแต่ปี 2562 เป็นต้นมา คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับ 'คดีการเมือง' เช่น คดียุบพรรค หรือการวินิจฉัยคุณสมบัตินักการเมืองจะพบว่า คำวินิจฉัยส่วนใหญ่เป็นคุณหรือเป็นผลบวกกับฝ่ายคสช. มากกว่าฝ่ายที่ต่อต้านคสช. เช่น การยุบพรรคการเมืองที่เป็นปฏิปักษ์ต่อคสช. ไปแล้วถึง 2 พรรค และยังรับรองหรือไม่ตรวจสอบคุณสมบัติของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา อย่างน้อย 2 ครั้ง
อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญ ปี 2560 กำหนดให้องค์กรอิสระมาจากการเห็นชอบของ ส.ว. แต่ทว่า ส.ว. ตามรัฐธรรมนูญก็มาจากคสช. อีกเช่นเคย ดังนั้น กระบวนการคัดเลือกหรือเห็นชอบผู้ดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอิสระในปัจจุบันจึงไม่ต่างไปจากอดีตในยุคสนช. ทั้งนี้ ส.ว.แต่งตั้งจะมีวาระการตำรงตำแหน่ง 5 ปี และองค์กรอิสระที่ได้รับการแต่งตั้งจะมีวาระดำรงตำแหน่งถึง 7 ปี หรือหมายความว่าต่อให้ ส.ว.แต่งตั้งหมดวาระหลังอยู่ครบ 5 ปี แต่ก็ยังมีตัวแทนคสช. อยู่ต่อไปอีกสักพัก
โดยในปี 2563 ส.ว. แต่งตั้ง ได้เห็นชอบตุลาการศาลรัฐธรรมนูญชุดใหม่ไปแล้วสี่คนได้แก่ อุดม สิทธิวิรัชธรรม วิรุฬห์ แสงเทียน จิรนิติ หะวานนท์ และนภดล เทพพิทักษ์ ซึ่งมีวาระดำรงตำแหน่งคนละเจ็ดปี
ห้า: แผนปฏิรูปประเทศและแผนยุทธศาสตร์คสช.
ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ถูกเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ก่อนจะออกมาเป็น พ.ร.บ. การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งกำหนดให้กรอบระยะเวลาของแผนยุทธศาสตร์ชาติมีอายุไม่น้อยกว่า 20 ปี ทั้งนี้ เมื่อแผนยุทธศาสตร์มีผลบังคับใช้ คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติจะต้องไปจัดทำแผ่นแม่บทขึ้นมาเป็นแผนสำหรับการทำงานของหน่วยงานรัฐ อีกทั้ง การเสนองบประมาณของรัฐบาลชุดต่อๆ ไปก็จะต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ และเมื่อคณะรัฐมนตรีชุดใหม่แถลงนโยบายตอนเข้ารับตำแหน่ง นโยบายก็ต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติด้วย
ทั้งนี้ หากรัฐบาลไม่ทำตามจะมีบทลงโทษ คือ ให้ ครม. พ้นไปจากหน้าที่ และถูกเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง หรือสิทธิเลือกตั้งไม่เกิน 10 ปี โดยผู้ที่ถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งจะไม่มีสิทธิดำรงตำแหน่งทางการเมืองอีกต่อไป โดยกลไกในการตรวจสอบก็คือ คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติและคณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของนายกฯ ซึ่งปัจจุบันผู้ดำรงตำแหน่งเหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นคนในแวดวงเดียวกับคสช. หรือมีความเกี่ยวข้องกับคสช. ทั้งสมาชิกคสช. รัฐมนตรีในรัฐบาลคสช. และสมาชิกสนช. เป็นต้น
นอกจากยุทธศาสตร์ชาติแล้ว รัฐธรรมนูญ 2560 ยังได้เพิ่ม กลไกที่สำคัญคือ การปฏิรูปประเทศ และให้มี คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ มีหน้าที่หลักคือจัดทำแผนเพื่อปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ รวมทั้งทำงานอื่นๆ ตามที่คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติมอบหมาย โดยผู้ที่จัดทำแผนปฏิรูปประเทศ ก็ล้วนแล้วแต่เป็นผู้เคยดำรงตำแหน่งหรือมีสายสัมพันธ์ที่เกี่ยวข้องกับคสช. มาก่อน ทั้งอดีตรัฐมนตรีในรัฐบาลคสช. อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และสภาขับเคลื่อนการปฏิปประเทศ (สปท.) รวมไปถึงข้าราชการประจำที่ทำงานเกี่ยวข้องกับรัฐบาล ดังนั้น ทั้งแผนปฏิรูปและแผนยุทธศาสตร์ชาติ จึงเป็นแผนการกุมอำนาจกำหนดทิศทางประเทศของคสช. ไปได้นานถึง 20 ปี
หก: มรดกกฎหมายจากยุคคสช.
ในยุคของคสช. หัวหน้าคสช. ได้ใช้อำนาจโดยอาศัยมาตรา 44 รัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2557 ออกประกาศ คสช. คำสั่งคสช. และคำสั่งหัวหน้า คสช. รวมทั้งสิ้นเป็นจำนวน 556 ฉบับ และในบางฉบับมีเนื้อหาละเมิดสิทธิเสรีภาพประชาชน เช่น คำสั่งที่ให้อำนาจทหารพาคนไปปรับทัศนคติได้ ถึงแม้คำสั่งบางฉบับจะไม่มีผลใช้บังคับแล้วรวมประมาณ 401 ฉบับ แต่ก็ยังมีบางฉบับที่ยังมีผล โดยรัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 279 ได้รับรองให้บรรดาประกาศ คำสั่ง และการกระทำของคสช. มีผลต่อใช้บังคับต่อไปและให้เป็นประกาศ คำสั่ง และการกระทำ “ที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและชอบด้วยกฎหมาย” ถึงแม้ว่าตัวเนื้อหาของประกาศ คำสั่ง และการกระทำดังกล่าวจะไม่ได้เป็นเช่นนั้นก็ตาม และการจะยกเลิกมันต้องตราเป็นพระราชบัญญัติหรือกฎหมายที่มีศักดิ์เท่ากัน
นอกจากนี้ ยังมีกฎหมายที่มาจาก สนช. เป็นสภาที่มาจากการแต่งตั้งของคสช. ที่ออกกฎหมายไปแล้วถึง 444 ฉบับ และกฎหมายบางฉบับมีเนื้อหาที่มีลักษณะจำกัดการใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชน เช่น พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ ที่เปิดช่องให้เจ้าหน้าที่ตำรวจเข้ามาแทรกแซงและปิดกั้นการชุมนุมของพี่น้องประชาชนและไม่ได้จำกัดอยู่แค่การชุมนุมประท้วงคสช. หรือ พ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ ที่กลายมาเป็นเครื่องมือในการ 'ปิดปาก' คนที่ออกมาวิพากษ์วิจารณ์รัฐและคสช. ซึ่งที่ผ่านมามีคนถูกตั้งข้อหาตามกฎหมายนี้ เพราะพาดพิงการทำงานของคสช.
รวมถึงกฎหมายบางฉบับมีเนื้อหาที่กระทบต่อระบบเศรษฐกิจหรือสังคมในระยะยาว เช่น พ.ร.บ.เขตเศรษฐกิจภาคตะวันออก ที่มีการ 'ลดแลกแจกแถม' สิทธิพิเศษให้กับบรรดานักลงทุน เช่น เช่าที่ดิน 99 ปี ได้ยกเว้นหรือลดหย่อนภาษี ไม่ต้องขอใบอนุญาตทำงาน รวมถึงมีการลดมาตรการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมหลายประเด็น หรือ จะเป็นพ.ร.บ.แร่ ที่เปิดช่องให้การทำเหมืองแร่บางประเภทไม่ต้องทำ EIA และการเปิดช่องให้มีการแต่งแร่และประกอบโลหกรรมโดยไม่ต้องต้องขอใบอนุญาตเป็นการเฉพาะ เป็นต้น
ตลอดหลายปีที่ผ่านมา การเลือกตั้งเคยเป็นความหวังของสังคมในการขีดเส้นจุดจบของระบอบคสช. แต่ทว่า ในความเป็นจริง คสช. ได้ตระเตรียมวางรากฐานอำนาจไว้ในองค์กร กติกา และกลไกต่างๆ เอาไว้ล่วงหน้าก่อนจะมีการเลือกตั้ง ซึ่งล้วนแล้วแต่ยึดโยงไปที่การออกแบบรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ดังนั้น การจะหลุดพ้นจากระบอบคสช. จึงหนีไม่พ้นไปการผลักดันให้เกิดการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นการปักหมุดจบยุคสมัยของคสช. อย่างแท้จริง
