จากเหตุการณ์ที่สำนักบริหารกิจการนิสิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ออกประกาศ เรื่อง ไม่อนุมัติให้จัดกิจกรรมในวันศุกร์ที่ 14 สิงหาคม 2563 (#เสาหลักจะหักเผด็จการ) นั้น ผู้เขียนเห็นว่าประกาศดังกล่าวมีปัญหาเกี่ยวกับกฎหมายการชุมนุมสาธารณะที่น่าสนใจ มาวิเคราะห์กันครับ 

 

 

 

ตามประกาศที่อ้างว่า “การชุมนุมต้องอยู่ภายใต้กรอบแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมาย รักษาไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีและเป็นกิจกรรมที่ได้รับอนุญาต” สามารถพบเห็นเงื่อนไขเช่นนี้ โดยเฉพาะจากฟากรัฐบาลและมหาวิทยาลัยที่ออกมากำชับการชุมนุมเคลื่อนไหวของนิสิตนักศึกษาว่าจะต้อง (1) อยู่ภายใต้กรอบแห่งกฎหมาย และ (2) ต้องมีการขออนุญาตชุมนุมสาธารณะ  

 

ประการแรก ผมขอวิเคราะห์เรื่องการขออนุญาตก่อน 

 

ภายใต้ พ.ร.บ. ชุมนุมฯ การใช้เสรีภาพในการชุมนุม ไม่จำเป็นต้องขอ กฎหมายกำหนดเพียงให้แจ้งล่วงหน้าก่อน 24 ชม. เจ้าหน้าที่จะได้เตรียมตัวอำนวยความสะดวกได้ทัน  กระนั้นการชุมนุมในสถานที่บางแห่ง เช่น ในสถานศึกษา ผู้จัดอาจจะต้องไปขอใช้สถานที่กับเจ้าของ แต่ถ้าเป็นพื้นที่มหาวิทยาลัยที่คนเข้า-ออก ได้ตามปรกติ มิได้มีการห่วงกัน การไปตีความว่าจะต้องไปขออนุญาตกับผู้บริหารก่อนการชุมนุมถึงจะเป็นการชุมนุมที่ชอบด้วยกฎหมาย ผมคิดว่าเป็นการตีความที่ไม่ตรงเจตนารมณ์นัก อีกทั้งยังขัดกับหลักสากล ( Human Rights Committee, General Comment No.37 Article 21 : Right to Peaceful Assembly, 12 July 2020, UN Doc CCPR/C/GC/37, para  77)  คงด้วยเหตุนี้กระมัง รัฐบาลจึงเลือกใช้ พ.ร.ก. ฉุกเฉิน ในการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุม เพราะภายใต้ พ.ร.ก.ฯ ผู้จัดการชุมนุมสาธารณะต้องขออนุญาตในทุกกรณี 

 

ปัญหาที่น่าคิดประการที่สอง คือ  ถ้าตัวกฎหมายนั้นเองเล่ากลายเป็นประเด็นที่นำไปสู่การชุมนุมสาธารณะ อาทิ กฎหมายรัฐธรรมนูญ หรือ กฎหมายการชุมนุมสาธารณะ เช่นนี้แล้วประชาชนจะใช้เสรีภาพในการชุมนุม เพื่อแสดงความไม่เห็นด้วยกับกฎหมายภายใต้กรอบกฎหมายนั้นอย่างไร (ก็ผู้ชุมนุมเห็นว่ากฎหมายไม่เป็นธรรม ดังนั้นจึงมีการออกมาเรียกร้องนอกกรอบที่กฎหมายกำหนด) 

 

ตามหลักสากล การจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมนั้นทำได้ แต่จะต้องเป็นการจำกัดผ่านกฎหมาย (ระดับพระราชบัญญัติ) และเป็นข้อจำกัดที่จำเป็นสำหรับการดำรงอยู่ของสังคมประชาธิปไตย (necessary in a democratic society) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งองค์การสหประชาชาติอธิบายหลักนี้ว่า ข้อจำกัดที่ว่านี้จะต้องจำเป็นและสอดคล้องกับหลักความได้สัดสวน (necessary and proportionate) ในบริบทของสังคมที่จะต้องรักษาประชาธิปไตย หลักนิติรัฐ หลักพหุนิยมทางการเมือง หรือพิทักษ์สิทธิมนุษยชน (Human Rights Committee, General Comment No.37 Article 21 : Right to Peaceful Assembly, 12 July 2020, UN Doc CCPR/C/GC/37, para  40)

 

น่าเสียดายยิ่งที่ภายใต้กฎหมายไทย เงื่อนไขและหลักการเหล่านี้ไม่มีปรากฎอยู่ใน พ.ร.บ.ชุมนุมฯ หลักเหล่านี้เป็นเพียงหลักสากลที่ศาลอาจนำมาปรับใช้ได้ในฐานะหลักสิทธิมนุษยชนทั่วไป(ซึ่งมีศักดิ์ด้อยกว่ากฎหมายภายใน) 

 

ปัญหาต่อเนื่อง คือ ศาลไทย ก็มีแนวโน้มที่จะมองข้ามการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย (judicial review) มาตรการต่างๆ ของรัฐว่าต้องตามหลักความจำเป็นหรือความได้สัดสวนหรือไม่ เราจึงเห็นกระบวนการที่กฎหมายมอบอำนาจให้เจ้าหน้ามีดุลยพินิจอย่างกว้างในการวางข้อกำหนดจำกัดเสรีภาพในการชุมนุม รวมถึงการตั้งข้อหาเพื่อขัดขวาง หรือปรามแกนนำและผู้ชุมนุม และเมื่อเกิดเหตุเช่นนั้นแล้ว ศาลท่านก็มักจะพิจารณาความผิดตามคำฟ้องแต่ไม่ได้เห็นว่าการจับกุม การตั้งข้อหา แม้กระทั้งการตั้งเงื่อนไขในการให้ประกันตัว สิ่งเหล่านี้ก็เป็นการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมอยู่ในตัวของมันเอง 

 

 

เมื่อโครงสร้างกฎหมายเปิดช่อง ผู้บังคับใช้กฎหมายมีดุลยพินิจมาก ในขณะที่กระบวนการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายด้อยประสิทธิภาพ ท่านผู้อ่านคงพอจะเดาได้ว่าถ้าสามปัจจัยนี้รวมกัน ผลลัพธ์คืออะไร นี้แหละครับคือสาเหตุที่ผมเห็นว่า “เสรีภาพในการชุมนุมของคนไทยนั้นมีไม่เท่ากัน”