5 ต.ค. 56 คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย จัดงานเสวนาหัวข้อ บทเรียน 16 ปี สิทธิประชาธิปไตยทางตรงในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ณ ห้องแอลที 1 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยมีตัวแทนภาคประชาชนที่มีประสบการณ์การเข้าชื่อเสนอกฎหมายหลายฉบับมาเล่าประสบการณ์ 

วิไลวรรณ แซ่เตีย ผู้ผลักดันร่างกฎหมายประกันสังคม กล่าวว่า กฎหมายประกันสังคมเริ่มใช้เมื่อปี 2533 ซึ่งยังมีปัญหาเรื่องการมีส่วนร่วมของขบวนการแรงงาน และมีข้อจำกัดเรื่องสิทธิประโยชน์อย่างมาก ปัญหาต่างๆ ในกฎหมายนำมาสู่การยกร่างกฎหมายภาคประชาชน ซึ่งต้องการแก้ไขกฎหมายให้ขยายสิทธิไปยังประชาชนมากขึ้น และเห็นว่าบอร์ดประกันสังคมควรมาจากการเลือกตั้ง 

 

ขบวนการแรงงานเริ่มปรึกษาหารือเพื่อเสนอแก้ไขร่างฯ ตั้งแต่ปี 2552 และเริ่มล่าลายมือชื่อในเขตพื้นที่ต่างๆ ให้ได้หนึ่งหมื่นชื่อ และมุ่งมั่นที่จะล่ารายชื่อให้เสร็จภายในหนึ่งเดือน 

 

เมื่อร่างกฎหมายเข้าสู่วาระ เจ้าหน้าที่นิติกรของรัฐสภาก็กับบอกผู้แทนภาคประชาชนที่เสนอกฎหมายว่า ให้มาเฝ้าทุกวันที่มีการประชุมสภา เพื่อรอชี้แจงในวันใดวันหนึ่งที่กฎหมายจะได้พิจารณา ซึ่งรวมแล้วต้องไปเฝ้าการประชุมทั้งหมด 8 วัน เพื่อรอชี้แจงสาระสำคัญของร่างพ.ร.บ.ประกันสังคมที่เสนอ

 

ทั้งนี้ มีธรรมเนียมปฏิบัติในการเสนอกฎหมายภาคประชาชนว่า จะต้องมีร่างกฎหมายจากรัฐบาลหรือภาคการเมืองเข้ามาประกบด้วยจึงจะได้เริ่มพิจารณา โดยที่ผ่านมา ร่างกฎหมายทั้งฉบับประชาชนและฉบับรัฐบาลก็จะถูกพิจารณาควบคู่กันไป แต่ปรากฏว่า ในช่วงการพิจารณา มีการตั้งประเด็นว่ากฎหมายแต่ละฉบับหลักการไม่เหมือนกัน จึงไม่เห็นด้วยที่จะต้องรับหลักการทุกร่างพร้อมกัน ท้ายที่สุดประธานก็ถามมติในที่ประชุมว่า จะใช้วิธีรับหลักการรวมทุกฉบับ หรือแยกที่ละฉบับ ซึ่งเป็นประเด็นที่ไม่เคยเกิดกับร่างกฎหมายฉบับอื่น ผลออกมาว่าจะพิจารณาแยกทีละฉบับ ท้ายที่สุด ร่างของภาคประชาชนเป็นร่างที่ส.ส.ฝ่ายรัฐบาลโหวตไม่รับหลักการ ทำให้ร่างกฎหมายประกันสังคมของภาคประชาชนถูกตัดออกตั้งแต่วาระแรก ซึ่งธรรมเนียมปกติที่ผ่านมาจะต้องรับร่างทุกฉบับแล้วไปพิจารณาควบคู่กัน

 

วิไลวรรณกล่าวว่า หลังกฎหมายถูกปัดตกเครือข่ายแรงงานไปยื่นหนังสือต่อประธานรัฐสภาเพื่อคัดค้านเรื่องนี้ ว่าเป็นการละเมิดสิทธิพลเมืองทางการเมือง ทางรัฐสภาก็มีหนังสือตอบกลับมาว่า รัฐสภามีระเบียบกำหนดเอาไว้แล้วว่าสามารถไม่รับหลักการได้ อย่างไรก็ตาม เราก็ยังไม่สิ้นหวัง สิ่งที่วันนั้นเรายังไม่ได้ทำคือเราไม่ได้เอาพลังมวลชนมากดดัน ดังนั้น สิ่งที่สำคัญมากที่สุดในขณะนี้คือ ลมหายใจของคนยากคนจนเท่านั้นที่เป็นพลัง ถ้าเราไม่มีพลังในการขับเคลื่อนก็อย่าไปฝากความหวังไว้กับส.ส.

 

 

 

บุญยืน ศิริธรรม ผู้ผลักดันร่างกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค กล่าวว่า แม้จะมีกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภคอยู่แล้วจำนวนมาก เช่น พ.ร.บ.ขายตรง, ผู้ประสบภัยจากรถ, หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ, การขนส่งทางบก, วิธีพิจารณาความผู้บริโภค, ความรับผิดต่อความเสียหายต่อการใช้สินค้าไม่ปลอดภัย, กสทช ฯลฯ และมีหน่วยงานจำนวนมากที่ทำหน้าที่คุ้มครองผู้บริโภค แต่วันนี้ผู้บริโภคก็ยังไม่สามารถพึ่งพาใครได้ เพราะการคุ้มครองผู้บริโภคยังไม่มีองค์กรที่เป็นเจ้าภาพ 

 

ด้วยเหตุนี้ ภาคประชาชนจึงรวมตัวกันผลักดันเรื่ององค์การอิสระด้านผู้บริโภค แต่กระบวนการผลักดันกฎหมายก็มีอุปสรรคมาก ตั้งแต่กติกาที่ซับซ้อน เช่น ต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้าน ต้องสู้กับอำนาจการเมือง และสู้กับการหวงอำนาจของข้าราชการ

 

"วันประชุมสภา ปรากฏว่าเข้าสภาไม่ได้ แม้จะใส่สูท แต่เข้าไม่ได้เพราะนุ่งกางเกงยีนส์" บุญยืนกล่าว

 

ทั้งนี้ ในช่วงกฎหมายรอคิวเข้าวาระ ตัวแทนผู้เสนอกฎหมายต้องไปนั่งรอชี้แจง ก็ต้องลุ้นเสมอว่าจะเข้าประชุมวันใด บางวันคิดว่ากฎหมายจะเข้าสภาแล้วแต่ก็สภาปิดประชุมก่อน รอจะเข้าเกือบตาย จนวันหนึ่งที่ที่ประชุมไม่เหลือคิวพิจารณากฎหมายฉบับใดแล้ว เหลือแต่เรื่องนี้ ก็ปรากฏว่า นายอภิสทธิ์นายกฯ รัฐมนตรีในสมัยนั้นเดินมาบอกว่าอยากให้ถอนร่างฉบับนี้ออกไปก่อน ซึ่งกว่าจะเอากฎหมายเข้าสภาได้ ประชาชนลำบากมาก ต้องคอยติดป้ายรณรงค์ ทำงานกันไม่ได้หยุด ต่อมา พอเข้าสู่ชั้นวุฒิสภา ก็มีการแก้ไขกฎหมาย ซึงประเด็นบางส่วนที่แก้ไขนั้น ไม่ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนฯ สุดท้ายสองสภาก็ต้องมาแก้ไขกันกลับไปกลับมา (ปัจจุบันร่างกฎหมายอยู่ในชั้นสภาผู้แทน ซึ่งจะเป็นการโหวตขั้นสุดท้าย)

 

บุญยืนเล่าเกร็ดจากที่ประชุมว่า เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้จะนำไปสู่การตั้งองค์กรอิสระ ในการประชุมกรรมาธิการ เมื่อภาคประชาชนเข้าไปเป็นผู้แทนในชั้นกรรมาธิการ ประธานในที่ประชุมก็ตั้งเงื่อนไขว่า ภาคประชาชนที่เป็นกรรมาธิการห้ามมาเป็นกรรมการในองค์กรอิสระที่กำลังจะตั้งนะ บุญยืนจึงกล่าวว่า ได้ แต่มีเงื่อนไขว่าส.ส.ที่เป็นกรรมาธิการก็ห้ามเป็นกรรมการเช่นกัน ซึ่งปรากฏว่าพอพูดแบบนี้แล้วส.ส.โกรธหูตั้งเลย

 

"การผลักดันกฎหมายป็นเรื่องยากเย็น สุดท้ายใช้เวลา 16 ปีในการต่อสู้ ประชาชนมีสิทธิเสนอกฎหมาย แต่ไม่สามารถผลักดันกฎหมายได้ มันอยู่ที่นักการเมืองอย่างเดียว" บุญยืนกล่าว

 

 

 

ดร.ภูมิ มูลศิลป์ ผู้ผลักดันร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย กล่าวว่า คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย และสถาบันพระปกเกล้า ได้รวบรวมปัญหาของการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พบปัญหาเช่น  จำนวนห้าหมื่นรายชื่อตามที่กำหนดในรัฐธรรมนูญ 2540 นั้นมากเกินไป ซึ่งเรื่องนี้ได้แก้ไขแล้วในรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 ให้ลดลงเหลือหนึ่งหมื่นรายชื่อ เรื่องข้อบังคับให้เขียนเหตุผลประกอบกฎหมายซึ่งยากเกินไปสำหรับประชาชนทั่วไป เรื่องเอกสารประกอบทั้งสำเนาบัตรประชาชนและทะเบียนบ้าน เรื่องเงินในการจัดการเอกสาร เรื่องการเข้าไปนั่งเป็นกรรมาธิการจำนวนหนึ่งในสาม

 

สำหรับการทำพ.ร.บ.เข้าชื่อเสนอกฎหมายฉบับใหม่นั้น เริ่มร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ในปี 2551 จนได้ 10,071 รายชื่อและยื่นรัฐสภาในปี 2553 และเช่นเดียวกับหลายฉบับที่ประชาชนที่เสนอกฎหมายต้องไปนั่งรอการชี้แจงในรัฐสภาอย่างน้อย 8 ครั้ง วันที่ชี้แจงหลักการนั้น ไม่มีส.ส.คนใดคัดค้านเลย ตอนนั้นรู้สึกว่านี่เป็นบรรยากาศที่ดี 

 

ปรากฏว่า เมื่อพิจารณาในชั้นกรรมาธิการวาระที่สอง ประโยคแรกที่ถูกยัดเยียดมาคือ ข้อเสนอภาคประชาชนไม่เป็นวิชาการเลย นั่งเทียนกันเขียนขึ้นมาเองหรือเปล่า และในส่วนที่ส.ส.เคยอภิปรายกันว่าต้องสนับสนุนหลักการภาคประชาชนนั้นถูกตัดทิ้งหมด ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการสนับสนุนของกองทุนพัฒนาการเมือง ส.ส.บอกว่าภาคประชาชนจะดื้ออะไรกันนักหนา ผมเป็นตัวแทนมีประชาชนเลือกมาแล้วพวกคุณเป็นใคร อยากเสนอกฎหมายแค่บอกผมก็พอแล้ว จะมาเสนอเป็นหมื่นชื่อทำไม

 

"ไม่ว่าเราจะส่งเสียงดังเท่าไร พอกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาเขามีวิชาหูทวนลมขั้นที่8-9 แล้วก็จะไม่ได้ยินเสียงประชาชนเลย ผู้ออกกฎหมายนั้นมีทัศนคติอยู่สองกลุ่ม คือ ในเชิงไว้ใจ กับไม่ไว้ใจ ถ้าไว้ใจประชาชน กฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายต้องส่งเสริมสิทธิ แต่ถ้าไม่ไว้ใจกฎหมายนี้ก็จะออกมาในเชิงควบคุมการใช้สิทธิของประชาชน" ดร.ภูมิกล่าว 

 

ทั้งนี้ ร่างฉบับล่าสุด ได้เพิ่มกลไกการสนับสนุนของสภาพัฒนาการเมือง แต่กลไกการสนับสนุนของคณะกรรมการการเลือกตั้งหายไป มีการเพิ่มโทษอาญากรณีเสนอให้ประโยชน์บางอย่างแลกกับการลงชื่อ เอกสารประกอบที่ใช้ปัจจุบันใช้เพียงสำเนาบัตรประจำตัวประชาชนอย่างเดียวก็พอ และจะริเริ่มเสนอกฎหมายได้ต้องมีผู้ริเริ่มจำนวน 20 คน เพื่อขออนุญาตจากประธานสภาก่อนจะดำเนินการรวบรวมรายชื่อ และมีการกำหนดระยะเวลาในทุกกระบวนการ ตั้งแต่กระบวนการตรวจสอบรายชื่อและการเข้าสู่รัฐสภา 

 

 

อนันต์ ดวงแก้วเรือน ผู้ผลักดันร่างกฎหมายป่าชุมชน กล่าวว่า สุดท้ายการผลักดันกฎหมายเรื่องป่าชุมชนก็ได้แต่ความว่างเปล่า การเคลื่อนไหวเรื่องนี้เริ่มต้นในปี 2536 มีการเดินขบวนกันที่เชียงใหม่ในนามกลุ่มเกษตรกรภาคเหนือ เรียกร้องให้รัฐบาลเห็นความสำคัญของการดูแลทรัพยากรป่าไม้ การเคลื่อนไหวของชาวบ้านได้รับการสนับสนุนโดยมีกลุ่มเอ็นจีโอหนุนหลัง 

 

ซึ่งขณะนั้น มาตรา 170 ของรธน. 2540 ก็เขียนไว้ว่า ประชาชนรวมตัวกันห้าหมื่นชื่อสามารถเสนอกฎหมายได้ ชาวบ้านก็ร่างกฎหมาย ซึ่งจริงๆ ชาวบ้านไม่ได้ร่างเองหรอก อาศัยนักชำนาญการ อาจารย์ นักพัฒนา เป็นคนร่างให้เรา พอล่ารายชื่อ ภาคเหนือมีป่าอยู่เจ็ดร้อยกว่าแห่ง แต่ได้รายชื่อมาเพียงสามหมื่นกว่าชื่อ น้อยกว่าประชาชนจริงเพราะประชาชนไม่เข้าใจ มาได้รายชื่ออีกกว่าหกพันรายชื่อจากกรุงเทพฯ และจากที่อื่นๆ รวมได้ห้าหมื่นกว่ารายชื่อ ในระยะเวลาประมาณหนึ่งปี

 

เมื่อรายชื่อเข้าสู่สภา เป็นกฎหมายป่าชุมชนฉบับประชาชน เข้าพิจารณาร่วมกับกฎหมายของนักการเมือง รวม 11 ฉบับ เมื่อเข้าสภาก็ตั้งตนไปเป็นกรรมาธิการร่วม และเมื่อชั้นส.ส.พิจารณาเสร็จก็นำไปสู่ชั้นวุฒิสภา ซึ่งเสียงส่วนใหญ่ในสภาสูงไม่ให้ผ่าน สุดท้ายกฎหมายนี้ก็ไม่ได้ออก

 

ต่อมา มีการออกกฎหมายป่าชุมชนในยุคของสนช. ที่กำหนดเรื่องการจัดตั้งป่าชุมชนในเขตอนุรักษ์ ซึ่งอาจขัดกับรัฐธรรมนูญมาตรา 66 ต่อมา ศาลรธน.ก็ใช้วิธีตีความเอาง่ายๆ ว่า ร่างกฎหมายนั้นต้องตกไปเพราะกรรมาธิการมาประชุมไม่ครบองค์ สุดท้ายกฎหมายฉบับนี้ก็ไม่ได้ออก ซึ่งก็ดีแล้วที่ไม่ได้ออกเพราะพื้นที่ที่เคยเป็นป่าชุมชนในยุคแรกก็ไม่เหลือให้ชุมชนจัดการใดๆ แล้วกลายเป็นพื้นที่"ป่าชนชุม" โดนข้าวโพดรุกถางป่าไปหมดแล้ว