การประชุมประจำปี 2563 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI จัดขึ้นเมื่อ 6 ตุลาคมที่ผ่านมา ในหัวข้อ ‘แฮกระบบราชการ เปลี่ยนระบบปฏิบัติการประเทศ: จากบทเรียนการรับมือวิกฤติโควิด-19 สู่ความพร้อมรับมือความท้าทายในโลกใหม่’
“ที่น่าเป็นห่วงก็คือ รัฐไทยมีขีดความสามารถในการแก้ปัญหาและรับมือกับภาวะวิกฤติต่างๆ ลดลง เพราะความไม่มีประสิทธิภาพของระบบราชการ ที่เปรียบเสมือน “ระบบปฏิบัติการ” (Operating System หรือ OS) ของประเทศ เป็นระบบที่ตอบสนองช้า มีหน่วยความจำน้อย ชุดคำสั่งหรือกฎหมายล้าสมัย หรือมีข้อผิดพลาด (bug) มากทำให้ให้เกิดต้นทุนสูงต่อสังคม มีปัญหาการเชื่อมต่อ (interface) ระหว่างโมดูลและการเชื่อมต่อกับภาคส่วนอื่น ทำให้เกิดปัญหาระบบล่ม (crash) บ่อยๆ ไม่สามารถแก้ไขปัญหาสำคัญของประเทศได้”
นี่คือธีมการจัดงานในปีนี้ในเว็บไซต์ TDRI โดยเทียบระบบราชการไทยกับการใช้งานคอมพิวเตอร์เพื่อให้ผู้คนในยุคใหม่เห็นภาพชัดเจนขึ้น
ภายในงานมีหลากหลายฟอรัม แต่ช่วงหนึ่งที่น่าสนใจคือ ‘กฎหมายในฐานะชุดคำสั่งประเทศ’ จาก ดร.กิรติพงศ์ แนวมาลี และดร. สลิลธร ทองมีนสุข จาก TDRI ต่อด้วยการเสวนา ‘ชุดคำสั่งมีปัญหา ประชาชนจะดีบักอย่างไร?’ โดย ปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการ คณะกรรมการกฤษฎีกา, รศ. สมชาย ปรีชาศิลปกุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และ ยิ่งชีพ อัชฌานนท์ ผู้จัดการโครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw)
สลิลธร กล่าวว่า ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยมีกฎหมายประมาณ 70,000 ฉบับ มีใบอนุญาตเกือบ 1,700 ชนิด มีกระบวนงานที่เกี่ยวข้องกว่าประมาณ 10,500 กระบวนงาน มีคณะกรรมการตามกฎหมายจำนวน 345 คณะ ซึ่งนับว่าเป็นจำนวนที่เยอะเกินกว่าที่ประชาชนจะเข้าใจได้ว่าปัจจุบันมีกฎหมายใดที่ถูกใช้บังคับอยู่บ้าง รัฐจึงควรพิจารณาถึงมาตรการทางกฎหมายที่เหมาะสม ไม่ใช่ตั้งคณะกรรมการหรือออกใบอนุญาตในทุกกรณี
สลิลธร ระบุว่า หากเปรียบกฎหมายเป็นชุดคำสั่งของประเทศ ถ้าออกแบบอย่างเหมาะสมได้สัดส่วนกับประโยชน์ในการแก้ปัญหาก็จะทำให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ในทางกลับกันหากกฎหมายที่ออกมาไม่ได้ผลลัพธ์ตามต้องการหรือไปกระทบสิทธิของประชาชนก็มีความจำเป็นต้องทบทวนแก้ไขหรือยกเลิกต่อไป นอกจากนี้กฎหมายต้องสามารถปรับเปลี่ยนได้ตามบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปทั้งทางสังคมและเศรษฐกิจ
กิรติพงศ์ เสนออีกหนึ่งแนวทางในการแก้ปัญหาข้างต้นว่า ประเทศไทยจำเป็นต้องมีการประเมินความจำเป็น และวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายต่อรัฐ ประชาชน และภาคธุรกิจ ผ่านการจัดทำ Regulatory Impact Assessment (RIA) หรือ การประเมินผลกระทบของกฎหมายซึ่งเป็นขั้นตอนก่อนออกกฎหมาย และ Regulatory Guillotine (RG) ซึ่งเป็นกระบวนการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายภายหลังบังคับใช้แล้ว โดยกระบวนการดังกล่าวต้องคำนึงถึงการรับฟังความคิดเห็นของทุกภาคส่วน และต้องยกเลิกกฎหมายฉบับที่ก่อให้เกิดผลกระทบกับประชาชนเกินควร หรือกฎหมายที่ล้าสมัย
กิรติพงศ์ กล่าวอีกว่า ถึงแม้ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 77 จะได้รับรองให้มีการทำทั้ง RIA และ Regulatory Guillotine แต่การจัดทำกระบวนการดังกล่าวยังไม่มีคุณภาพเท่าที่ควร ส่งผลให้หน่วยงานของรัฐยังมีการออกกฎหมายที่ไม่จำเป็นอีกเป็นจำนวนมาก
“จากการศึกษาของทีดีอาร์ไอ พบว่า กฎหมายและระเบียบเกี่ยวกับการขออนุญาตมีจำนวน 1,000 กระบวนงานนั้นสร้างต้นทุนประชาชนประมาณ 2 แสนล้านบาทต่อปี หากมีการตัดโละกฎหมายที่ไม่จำเป็น ภาคเอกชนจะสามารถประหยัดต้นทุนลงได้ราว 1.3 แสนล้านต่อปี หรือเทียบเท่าร้อยละ 0.8 ของ GDP ปี 2561” กิรติพงศ์กล่าว
ด้านเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้เล่าถึงปัญหาที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาประสบตั้งแต่ปี 1939 ว่า ระบบกฎหมายไทยมีการเปลี่ยนแปลงน้อยมาก ทั้งที่จริงแล้วกฎหมายต้องเป็นพลวัตร หมายความว่า ต้องเปลี่ยนแปลงตามลักษณะของสังคม ตามความต้องการของโลก เช่น ปัจจุบันเทรนด์ส่วนใหญ่ของโลกคือการพูดถึง Aging society หรือสังคมผู้สูงอายุ สมัยก่อนการคุมกำเนิดเป็นเรื่องจำเป็นเพราะเราต้องการควบคุมจำนวนประชากร แต่ขณะนี้สถานการณ์ตรงกันข้าม การคุมกำเนิดอาจไม่จำเป็นอีกต่อไปแล้ว
ปกรณ์ระบุว่า “ปัจจุบันระบบกฎหมายไทย 90% ยังเป็นระบบควบคุม คือ เกือบทุกอย่างยังต้องขออนุญาต สาเหตุที่เป็นแบบนี้เพราะเวลาจะออกกฎหมายใหม่ก็มักไปลอกของเก่ามาซึ่งมันเคยเหมาะกับยุคสมัยหนึ่งแต่อาจไม่เหมาะกับยุคสมัยนี้แล้ว นี่จึงเป็นที่มาว่าทำไมกฎหมายไทยถึงไม่ทันสมัยเสียที รวมถึงประเด็นสำคัญคือ ออกกฎหมายโดยขาดการรับฟังความเห็นประชาชนที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นๆ อย่างจริงจัง ”
นอกจากนี้ ปกรณ์พูดถึงการรับฟังความเห็นของประชาชนไว้ว่า วิธีที่ดีที่สุดของการร่างกฎหมายให้ตรงกับความต้องการของประชาชนมากที่สุดคือการเปิดกว้างรับฟังความคิดเห็น เชิญผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องมาให้ความเห็นประกอบ เพื่อให้ได้ข้อมูลที่สมบูรณ์ เมื่อเข้าสภาก็จะมีผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่นอีกมาช่วยกันเติมเต็มให้สมบูรณ์มากขึ้น ทั้งนี้ ทางกฤษฎีกาฯ ได้พยายามเปิดช่องทางในการแสดงความคิดเห็นมาตั้งแต่ปี 2548 แต่ปัญหาหนึ่งที่ต้องยอมรับคือ ทัศนคติของข้าราชการที่จะต้องมีการปรับ ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ตัวกฎหมาย แต่อยู่ที่คนบังคับใช้เสียมาก
“ตอนนี้กฤษฎีกาได้กำหนดนโยบายขึ้นมาใหม่ คือ better regulation for better life หมายความว่า เราเอาเรื่องความอยู่ดีมีสุขของประชาชนเข้ามามีส่วนด้วย ไม่ใช่ว่าทำกฎหมายอะไรออกมาก็ได้ เป้าหมายสุดท้ายคือต้องบอกได้ว่าประชาชนได้ประโยชน์มากน้อยแค่ไหนอย่างไร ถ้าไม่มีประโยชน์ ก็ไม่ต้องออกมาเป็นกฎหมาย เพราะการออกกฎหมายคือการจำกัดสิทธิ เสรีภาพประชาชน” เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกากล่าว
