วันที่ 24 สิงหาคม 2564 การแก้ไขรัฐธรรมนูญว่าด้วยระบบเลือกตั้งใกล้จะเข้าสู่การพิจารณาเห็นชอบในวาระที่สอง ซึ่งเป็นการพิจารณาให้ความเห็นร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญแบบทีละมาตรา และเมื่อรัฐสภาพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระสองแล้วเสร็จให้รอไว้ 15 วัน จากนั้นถึงพิจารณร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในวาระที่สามต่อได้ ทั้งนี้ ถ้าหากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ผ่านความเห็นชอบจากที่ประชุมรัฐสภา ก็ถือได้ว่าเป็นความสำเร็จครั้งแรกของรัฐสภาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ หลังจากถูกคว่ำจากวุฒิสภา และถูกเตะถ่วงจากฟากรัฐบาลอยู่หลายรอบ

“ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 83 และมาตรา 91)” หรือเรียกกันง่ายๆ ว่า “ร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาธิปัตย์” ที่แก้ไขระบบเลือกตั้งให้กลับไปคล้ายกับรัฐธรรมนูญ 2540 คือให้มีบัตรเลือกตั้งสองใบที่แยก ส.ส.เขต และบัญชีรายชื่อออกจากกัน รวมทั้งปรับสัดส่วนให้มี ส.ส.เขต 400 คน และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ 100 คน 

อย่างไรก็ตาม ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้เป็นความเห็นพ้องต้องกันของรัฐสภา โดยเฉพาะซีกของสภาผู้แทนราษฎรที่แบ่งออกเป็นสองฝ่าย แต่ไม่ใช่ฝ่ายค้านกับฝ่ายรัฐบาลเช่นที่เราคุ้นเคย เพราะในฝ่ายที่หนุนและค้านร่างแก้ไขระบบเลือกตั้งต่างมีทั้งฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาลผสมปนเปกันอยู่ในนั้น


ประชาธิปัตย์เสนอร่างรัฐธรรมนูญไม่สมบูรณ์

ย้อนกลับไปเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2564 ที่ประชุมร่วมของรัฐสภาได้มีนัดพิจารณาร่างแก้รัฐธรรมนูญในวาระที่หนึ่ง ซึ่งมีจำนวนทั้งสิ้น 13 ฉบับ แต่ผลการลงมติ พบว่า มีร่างแก้รัฐธรรมนูญถึง 12 ฉบับ ที่ถูกปัดตก โดยร่างที่ถูกปักตกเป็นร่างที่เสนอให้แก้ไขเรื่องสิทธิเสรีภาพ ระบบเลือกตั้ง อีกทั้งยังมีการเสนอแก้ไขเรื่องอำนาจหน้าที่ของ ส.ว. เช่น อำนาจในการร่วมเลือกนายกรัฐมนตรี แต่เนื่องจากร่างเหล่านี้ได้รับเสียงเห็นชอบจาก ส.ว. ไม่ถึงหนึ่งในสามของจำนวน ส.ว. ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด จึงเป็นอันต้องตกไป

ในขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญเพียงฉบับเดียวที่ผ่านวาระที่หนึ่ง คือ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเกี่ยวกับระบบเลือกตั้งของพรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งมีเสียงสนับสนุน 552 เสียง และเป็น ส.ว. สนับสนุน 210 เสียง ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่า ส.ว. ยอมยกมือผ่านให้กับร่างของพรรคประชาธิปัตย์ ทั้งๆ ที่มีร่างรัฐธรรมนูญอีกสองฉบับซึ่งแก้ไขในประเด็นเดียวกันคือ ร่างรัฐธรรมนูญที่ถูกเสนอโดยพรรคพลังประชารัฐกับพรรคเพื่อไทย แต่ก็ถูกปัดตกไปเพราะมีเสียง ส.ว. สนับสนุนไม่เกินหนึ่งในสามของจำนวน ส.ว. ทั้งหมด

โดยหลักการที่ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญของพรรคประชาธิปัตย์เสนอแก้ไขมีเพียงสองมาตรา คือ มาตรา 83 ที่ระบุให้มี ส.ส. จำนวน 500 คน มาจาก ส.ส.แบบแบ่งเขตเลือกตั้ง 400 คน และมาจาก ส.ส.บัญชีรายชื่อ 100 คน และมาตรา 91 ที่ระบุวิธีการคำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ โดยรายละเอียดวิธีการคำนวณให้ไประบุในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. 

ด้วยเหตุที่มีการแก้ไขเพียง ม.83 และ ม.91 ทำให้เกิดข้อถกเถียงถึงความไม่สมบูรณ์ครบถ้วนของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เพราะทั้งสองมาตรามีความเกี่ยวพันกับอีกหลายมาตรา เช่น ม.83 เกี่ยวพันกับ ม.86 และ ม.91 เกี่ยวพันกับ ม.92 ม.93 และ ม.94 แต่ร่างรัฐธรรมนูญที่พรรคประชาธิปัตย์เสนอไม่ได้มีการเสนอมาตราอื่นๆ ขอแก้ไขเข้ามาด้วย ซึ่งต่างกับร่างของพรรคพลังประชารัฐและร่างของพรรคเพื่อไทยที่เสนอแก้ทั้งระบบ

เปรียบเทียบสาระสำคัญของเนื้อหาร่างรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับระบบเลือกตั้งกับรัฐธรรมนูญ 2560

กมธ. เห็นแย้งแก้ไขเกินหลักการหรือเป็นไปตามข้อบังคับ
 
การพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับระบบเลือกตั้งของคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฯ ใช้เวลาพิจารณาเพียงประมาณสองเดือน แต่การพิจารณาแม้จะมีเพียงสองมาตรากับได้สร้างข้อถกเถียงและข้อขัดแย้งให้แต่ละพรรคการเมืองอย่างมาก เพราะคณะกรรมาธิการฯ ได้แก้ไขเพิ่มมาอีกเก้ามาตรา ซึ่งมากกว่ากรอบหลักการเดิมที่พรรคประชาธิปัตย์เสนอ

แม้จะถูกคัดค้านจากกรรมาธิการฯ เสียงข้างน้อยว่า เมื่อไม่ได้เสนอขอแก้ไขมาตราที่เกี่ยวเนื่องกันก็ไม่สามารถกระทำการแก้ไขได้ แต่ กรรมาธิการเสียงข้างมาก ยกข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ว่าสามารถแก้ไขมาตราที่ต่อเนื่องจากที่รับหลักการมากได้ โดยในข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ระบุว่า

           “ข้อ 124 การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมชั้นคณะกรรมาธิการ สมาชิกรัฐสภา...เห็นควรแก้ไขเพิ่มเติม...ก็ให้เสนอคำแปรญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานคณะกรรมาธิการ...

                  การแปรญัตติโดยปกติต้องแปรเป็นรายมาตรา

             การแปรญัตติเพิ่มมาตราใหม่ขึ้นมา หรือตัดทอน หรือแก้ไขมาตราเดิม ต้องไม่ขัดกับหลักการแห่งรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เว้นแต่แก้ไขเพิ่มเติมกับมาตราที่เกี่ยวเนื่องกับหลักการนั้น”

แม้ข้อบังคับการประชุมข้อ 124 วรรคสาม จะเขียนชัดเจนว่าสามารถแก้ไขเพิ่มเติมได้หากมาตราดังกล่าวเกี่ยวเนื่องกับหลักการ แต่กรรมาธิการฯ เสียงข้างน้อยก็ยกเหตุผลคัดค้านว่า ไม่สามารถทำได้ เนื่องจากมาตราส่วนหนึ่งที่ถูกเสนอแก้ไขเพิ่มเติมเคยถูกเสนอแก้ไขในร่างรัฐธรรมนูญของพรรคพลังประชารัฐและพรรคเพื่อไทยมาแล้ว ซึ่งรัฐสภาได้ลงมติไม่รับหลักการทั้งสองร่างนั้น

ให้อำนาจรัฐสภาและศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาดแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ความเห็นต่างจากการแก้ไขเพิ่มเติมมาตราที่เกี่ยวข้องกับระบบเลือกตั้ง ทำให้พรรคก้าวไกลจะเสนอญัตติให้รัฐสภาร่วมกันวินิจฉัยว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญครั้งนี้ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ข้อ 151 กำหนดให้การยื่นญัตติต้องใช้สมาชิกรัฐสภารับรองไม่น้อยกว่า 40 คน หากที่ประชุมรัฐสภาลงมติวินิจฉัยโดยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ ให้ถือว่าคำวินิจฉัยนั้นเป็นเด็ดขาด

ทั้งนี้หากเสียงส่วนใหญ่ของรัฐสภาวินิจฉัยว่าการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญของคณะกรรมาธิการฯ ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ และร่างรัฐธรรมนูญได้ผ่านความเห็นชอบวาระที่สามแล้ว สมาชิกรัฐสภาไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบก็สามารถใช้ช่องของรัฐธรรมนูญ ม.148 (1)  ยื่นเรื่องประธานรัฐสภาส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความได้

พรรคใหญ่ พรรคเก่า มีฐานท้องถิ่น หนุนแก้ระบบเลือกตั้งยึดโยงประชาชน

การแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยระบบเลือกตั้งครั้งนี้ถูกนำเสนอโดยพรรคการเมืองใหญ่และพรรคการเมืองดั้งเดิม ทั้งพรรคเพื่อไทย พรรคพลังประชารัฐ และพรรคประชาธิปัตย์ แม้เหตุผลการแก้ไขจะกล่าวถึงปัญหาความซับซ้อน ความไม่สะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชน และการดูแลพื้นที่ที่ไม่ทั่วถึงของ ส.ส. แต่อีกมุมหนึ่งคือ การแก้ไขระบบเลือกตั้งให้กลับไปเป็นบัตรสองใบและเพิ่ม ส.ส.เขต จะทำให้พรรคการเมืองเหล่านี้ได้เปรียบทางการเมืองอย่างชัดเจน เพราะพรรคการเมืองเหล่านี้ต่างมีฐานเสียงในท้องถิ่นที่เข้มแข็ง การเพิ่ม ส.ส.เขต จาก 350 คน เป็น 400 คน จะทำให้พรรคการเมืองเหล่านี้มีโอกาสในการเพิ่ม ส.ส. ในสภามากยิ่งขึ้น และหากมีกระแสความนิยมในระดับประเทศมากพออีกก็สามารถแบ่งสัดส่วนบัญชีรายชื่อเข้ามาเพื่อเป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาลได้ง่ายกว่าเดิม

พรรคกลาง พรรคหน้าใหม่ พรรคเล็ก ค้านแก้ระบบเลือกตั้งสืบอำนาจให้ คสช.

ระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปแล้วว่ามีปัญหา ทั้งการไม่สะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชน ความยุ่งยากในการคำนวณที่นั่ง ส.ส. การเปิดโอกาสให้มีจำนวนพรรคการเมืองที่มากเกินไปส่งผลให้การเมืองความไม่มีเสถียรภาพและมีการต่อรองทางการเมืองกันมาก ขณะที่พรรคขนาดกลางหรือพรรคเกิดใหม่ที่ไม่มีฐานเสียงท้องถิ่นก็มีโอกาสได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อมากเป็นลำดับต้นๆ หากสามารถส่งผู้สมัคร ส.ส. เขตครบเพื่อลงไปเก็บคะแนน ด้วยเหตุนี้การกลับไปหาระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2540 แบบดั้งเดิมย่อมทำให้พรรคการเมือง เช่น พรรคก้าวไกล พรรคภูมิใจไทย รวมทั้งพรรคขนาดเล็ก เช่น พรรคเสรีรวมไทย พรรคพลังท้องถิ่นไทย พรรคที่ได้ที่นั่งจากการปัดเศษเสียเปรียบลง อย่างไรก็ตามเหตุผลที่ใช้ในการคัดค้านระบบเลือกตั้งแบบปี 2540 คือ การพยายามสืบทอดอำนาจและผลโยชน์ให้กับพรรคใหญ่ รวมทั้งเปิดโอกาสให้พรรคที่ คสช. หนุนหลังมีอำนาจเบ็ดเสร็จมากยิ่งขึ้นในการเลือกตั้งครั้งหน้าโดยไม่ต้องกังวลกับเสียพรรคเล็กพรรคน้อย รวมทั้งครองอำนาจได้ยาวนานยิ่งขึ้น